如何使官员问责制发挥效应

邓聿文

问题官员的频频复出拷问着当下“官员问责制”的缺陷，“官员问责制”既不能简单等同于引咎辞职。又有别于责任追究机制，它应是—个复杂的责任体系。

最近一段时间，在“华南虎事件”、“三鹿奶粉事件”、“黑砖窑事件”中被免职的官员纷纷复出，这难免让公众难以理解，也使得一度被社会寄予厚望的官员问责制处于一种尴尬的境地。有舆论就指斥，面对问题官员的复出，在缺乏有效监督机制下，所谓“问责制”只会沦为自欺欺人的空话，给公众的感觉是大家被耍了，从而使公众丧失对政府的基本信任。

被问责官员之所以能在短时间内复出，不论何种原因，都凸显了我们对官员问责制的认识存有误区。官员问责制是西方政党政治的产物，它要求政府及其官员对公众负责，接受人民监督，因为政府及其官员“权为民所授”。藉此而言，官员问责制既不能简单等同于引咎辞职，又有别于责任追究机制，它是一个责任体系，政府及其官员在其中不仅要承担法律责任、行政责任、政治责任，还要担负道德伦理责任；不仅要对渎职官员进行惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。因此，由谁来发动问责这个程序就至关重要。

但是，我们对问责制的认识，多数还是停留在有一事问一事、出一事责一事上，仅仅是为“平民愤”而去问责，这就容易使得对出事官员的责任追究并不是由民众以及由民众的代议机构——人大发动，而仍是由上级政府发动，本质上，这仍属于传统的“自上而下”的组织处理。所以，现行的官员问责只局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的，难以令官令民心服口服，甚至有可能异化为“丢卒保车”的手段。也因此，问责制中最重要的对公众及其民意的回应和交代，我们基本付诸阙如。

出现这种情况，还与当前行政体制中权责不清的弊端有关，这也是中国武问责制的另一困境。问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系的问责制度极可能成为一种摆设，难以得到顺利推行或根本无法实施。而我们现在的问题是，权责过多集中于政府，政府权责又过多集中于一把手，此种情形下，单就某一官员个人而言，制度安排很难实现其权责的平衡。如果每一部门和每一官员不能明确自己的权责，也无法通过恪尽职守避免失误发生，那么，机会主义的态度就是用问责去平息民怨，从而，不排除在问题发生之后，人为设置一些责任承担者。在这里，手段本身成了目的。

针对我们的问责缺乏严格的职责划分，问责信息不公开和不透明，以及同体问责等缺陷，要使问责制真正发挥作用，首先必须完善人大制度，并以此为核心作为突破口，扩大官员选举的范围，将更多的官员纳入民主选举和民主监督范围，给问责制提供制度根基。问责如果是由人大基于官员在事件中的责任而作出，不是为平息民愤而由“组织安排”，那么，这样的问责不仅体现民意，公开公正，也增加了被问责官员今后复出的难度，因为他要复出就须经过人大这一关。

其次，还必须合理配置和划分行政权力。对官员问责的前提是存在可问责的情形，而这是要专门的配套制度来加以界定的。目前在不少地方，政府官员的履职情况和施政效果事实上很难量化，如果没有一个操作性很强的问责法律体系，问责制将难以发挥应有的制度效应。所以，须合理配置和划分行政权力，明确官员责任，使官员的权责充分对接。

总之，真正的“问责”，既来自制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。只有完善上述制度缺陷，培育问责制的制度文化，中国才能走向真正的“问责制”，问题官员也才不能轻易复出。(来源：《上海商报》)