统筹城乡发展 推进新农村建设

陕西省发展改革委

近年来，我省按照中央统筹城乡发展的基本方略，抓住影响全省经济社会发展的城乡二元结构这一突出矛盾，加大统筹城乡发展，采取一系列以城带乡、以工促农的有效措施，全力推进新农村建设，农业和农村经济发生了重大变化。

一、始终坚持培育壮大城乡统筹发展的支柱产业

我省是农业省份，农村人口比重大，农民收入水平低，大部分农村以传统种养业为主，因此，坚持培育壮大农村支柱产业，确保农业增产、增效和农民增收，是城乡统筹发展的首要任务。

（一）稳粮、优果、兴牧，大力发展现代农业

按照稳粮、优果、兴牧的思路，加快发展现代农业，是近年以来我省一以贯之的基本思路。一是稳定发展粮食生产，努力提高农业综合生产能力。认真落实支农惠农政策，调动了农民生产积极性；实行严格的耕地保护制度，搞好农业综合开发、土地复垦和整理项目，确保了基本农田总量不减少，质量不下降；抓好粮食生产32个主产县，通过推广提高小麦良种统供水平和地膜生产技术，粮食综合生产能力明显提高；加强农田水利设施建设，提高农业抗灾和减灾能力。二是不断优化农业结构，加快果业发展。2007年果业产值占农业总产值的比重达到16.8%。特别是苹果面积和产量位居全国第一，浓缩苹果汁出口量已占世界贸易量的四成以上。三是稳定发展畜牧业。认真落实国务院关于促进生猪生产发展的政策措施，兑现能繁母猪补贴和保险政策，安排生猪良种扩繁和规模养殖等重点项目，畜牧业在国民经济中的地位不断提升，占农业总产值比重提高到27.3%。

（二）发展一村一品、一县一业，壮大县域经济

根据省情特点，立足资源、产业等基础条件，加快发展一村一品，积极推进农业产业化经营，成为县域经济发展的重要载体和发展现代农业、统筹城乡发展的重要抓手。一是全面实施一村一品千村示范万村推进工程，全省共确定示范村1153个、带动推进村1万个，总数占到全省行政村的35%。按照全省特色农产品布局，抓村定品，促进特色产业向区域化、专业化、规模化、标准化和产业化发展。资金投入、市场建设、科技支持、人才培养、信息服务等向一村一品、一县一业倾斜，促进了农业内部挖潜，拓展了就业和增收功能。二是推进农业产业化。扩大农副产品精深加工规模，培育壮大农业产业化龙头企业。全省国家级农业产业化重点龙头企业14家，省级农业产业化重点龙头企业达100家，农业产业化经营组织1.5万个，农业合作经济组织达9800多个。三是推动县域经济发展。围绕县域农业资源，依托农业产业化，大力发展小城镇经济和民营经济，培育县域主导产业。设立专项发展资金，支持服务体系建设、平台建设和对重点产业、特色产业的鼓励与引导，全省43家企业被确定为全国“创名牌重点企业”，一批企业获得省部级驰名商标以及名牌产品、免检产品称号；纳入监测的93个县域年度实现生产总值2653亿元，占全省经济总量的58.6%。县域中小企业、乡镇企业总数达到94.7万，2007年实现增加值986亿元、利润205亿元，为全省农民人均提供工资性收入980多元，占人均纯收入的38%。

（三）完善农村服务体系，加强对农村产业服务能力

完善农业社会化服务体系，是强化农业产前、产中、产后服务，规避自然风险和市场风险的必然选择，是扶持培育产业、统筹城乡发展的基本保证。一是科学规划。围绕种养业良种、农业科技创新与应用、农产品质量安全、农业信息和农产品市场、动植物保护、农业资源与生态环境保护、农业社会化服务与管理以及农民权益保障等八大体系建设，区分公益性和经营性职能，完善了相关的建设规划。二是加大农村服务体系建设力度。实施农业信息进村入户工程，完善农业灾害预警预报系统基础设施，加快动物防疫体系建设，加强农产品质量安全和市场体系建设，农村服务体系得到进一步加强。三是深化农技推广机构改革，农业科技资源得到有效发挥，科技人员服务的积极性和主动性得到了进一步提高。四是积极扶持农民专业合作组织，促进了小生产与大市场顺利对接，促进了分散经营的农户与大市场的对接。

二、始终坚持加强农业基础设施建设和加快社会事业发展

加强农村基础设施建设是统筹城乡发展的关键，加快农村社会事业发展是统筹城乡的根本保障。近年来，我们在工作部署上按照基础设施向农村延伸、社会保障向农村延伸的思路，加大对农村基础设施建设的投入力度，农村基础设施有了明显改善，农村社会事业有了长足发展。

（一）不断完善农业和农村基础设施

加快中小灌区设施改造，完成了8项重点水源工程，农业生产条件得到有效改善。实施退耕还林、天然林资源保护、重点防护林等治理工程，生态建设逐步改善，森林覆盖率提高到37.25%。解决群众最关心的水电路气问题，饮水工程速度加快，道路建设力度加大，用电问题基本解决，信息进村入户工程进展顺利，行政村广播电视和固定电话“村村通”全面实现，长期影响农民生产生活的一些突出问题正在得到有效缓解。

（二）加快发展农村教育

积极实施“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”和“寄宿制学校建设工程”等重大项目，不断扩大农村中小学“两免一补”范围，进一步完善农村义务教育经费保障机制，全面完成“两基”攻坚任务，有力地促进了我省贫困地区和农村教育的发展。

（三）不断提高农村医疗卫生水平

2002年以来，共安排投资5.4亿元，全面完成省、市、县三级疾病预防控制机构和突发公共卫生事件医疗救治机构建设任务。2004年起，重点实施农村卫生服务体系建设，建设乡镇卫生院1060所、县医院53所、县中医医院17所、县妇幼保健院31所。随着公共卫生体系基本建成，农村三级医疗卫生服务网逐步健全，农村卫生事业发展加快，全省农村健康保障能力显著增强。

（四）不断提高农村社会保障水平

2007年底，参加新型合作医疗的农民人数达到2130.8万人，农民参保率达到87.2％，全省新型农村合作医疗制度覆盖面已扩大到104个县区，提前一年在全省实现全覆盖目标。农村居民养老保险试点工作在两县开展，农村居民低保覆盖人数达到80万，贫困学生助学金制度全面实施。当前，全省农村困难居民最低生活保障基本实现应保尽保，农村社会保险的保障水平逐步提高、覆盖面稳步扩大。

（五）不断加强农村文化建设

农村文化建设五大工程（两馆一站一室设施建设工程、农村艺术舞台繁荣工程、农村电影放映工程、文化信息资源共享工程和农村文化人才培训工程）全面实施，农民体育健身工程试点扩大，乡村文化设施建设得到加强，广大农村精神文化生活更加丰富。

三、始终坚持不断创新城乡统筹发展的机制体制

随着农村经济社会的发展，诸如农村金融、土地经营权流转、城乡二元结构等重大的体制性因素和制度性障碍不断显现，深化农村改革、创新体制机制，成为统筹城乡发展的重要前提。

（一）加强公共财政投入

近5年来，各级财政对“三农”的投入显著增加，比国家要求提前一年实现农民农业税“零负担”。在中央一号文件的贯彻落实中，省委省政府提出，要确保财政支农投入增量逐年增长，固定资产投资用于农村的增量明显高于上年，政府土地出让收入用于农村的增量明显高于上年，新增耕地占用税收入主要用于三农，重点用于加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。并规定各级预算安排的城市维护支出要向乡村规划、基础设施建设和维护倾斜，并逐年提高比例。从2008年起，在扶贫工作重点县和粮食主产县病险水库除险加固和生态环境建设等公益性强的基建项目，将逐步减少或取消县级配套。

（二）创新农村金融体制

针对我省农村金融发展滞后的特点，积极推进农村金融体系改革，鼓励和支持适合农村需求特点的农村信用社、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等多种所有制金融机构的发展，引导商业银行对农村生产性和生活性基础设施加大投入。采取注入资本金等方式，促进农村信用社扩大规模、做大做强，支持农信社在农村信贷中发挥出核心和支柱作用，农村融资的主渠道不断稳固。在部分县推行村镇银行、农村金融互助会试点，吸引社会投资、民间资金投资入股参资，拓宽了农村贷款的来源。同时，在全省全面推行了能繁母猪保险，推行苹果、奶牛等政策保险试点，农业政策性保险稳步铺开，多元化、全方位的农村金融体系正逐步建立。

（三）积极推进户籍制度改革

2005以来，我省调整户籍迁移政策，推行城乡统一的户口登记管理制度，通过积极推进户口一元化管理进程，逐步取消户口迁移中计划指标的限制，形成了城乡人口的合理有序流动。加快与户籍制度相关的配套改革，附着在户籍上的就业、住房、教育、最低生活保障等方面的不合理制度正在逐步消除，促进了农村富余劳动力的顺畅转移。

（四）积极探索土地制度改革

在稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制的基础上，按照依法自愿有偿的原则，鼓励土地承包经营权有序流转，培育现代农业经营主体，积极稳妥地发展适度规模经营。通过土地使用权的合理流转，合理配置农村劳动力资源，拓展了二、三产业发展以及农村剩余劳动力转移等多种农民增收的渠道。积极探索土地征用与经济补偿、社会保障、就业服务相配套的政策机制，不断完善农村土地征用的法规体系，农民利益得到更加有力的保障。

四、推进全省统筹城乡经济协调发展的思路

统筹城乡发展重点在农村，难点在农村，责任在政府，动力在改革。只有城乡统筹发展，加快解决“三农”问题，全面实现小康社会的目标才能早日实现。下一步我们实施城乡统筹将继续坚持抓好以下六方面工作：

一是坚持统筹城乡产业发展。以实施粮食单产提高工程、果业提质增效工程、畜牧业收入倍增工程、百万亩设施蔬菜工程、区域性特色产业发展工程和农村劳动力转移及农民创业等六大工程为抓手，积极开展农村产业结构战略性调整和产业适度规模经营，不断壮大县城经济的整体实力。

二是坚持统筹城乡规划和建设。改革长期以来城乡规划分割管理的现象，把工业和农业、城市和农村、市民和农民作为一个整体，统筹编制一体化发展的城乡规划，全力推进农村水电路气基础设施和重点农村小城镇建设，推动城乡区域协调发展。

三是坚持统筹城乡社会事业。积极探索省、市和县统筹的农村义务教育新模式，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制，稳定农村义务教育经费来源，城市义务教育向农村开放，消除一切阻碍农民工子女进城就读的歧视政策；加强县、乡和村三级的多层次、全覆盖的公共卫生体系，让广大农民充分享受经济发展的直接成果。

四是坚持统筹城乡社会保障。加快构建较为完善的农村社会保障体系，提高农村新型合作医疗财政补助水平，探索建立适合农民工特点的大病医疗保障制度，探索建立符合农村生产和生活实际、保障线标准合理的农村基本养老保障、最低生活保障和更加规范的有效农村社会救济制度，逐步缩小城乡社会保障体系差距。

五是坚持重视统筹城乡城乡劳动力市场。加快改革现有城乡分割的户籍制度，探索和实施居住地管理制度。以劳动力素质为就业主要指标，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体劳动力市场，加大对农民工的就业培训和服务力度，提高农民整体素质和就业择业能力。

六是坚持统筹城乡一体的政策支持。调整收入分配结构，新增省级财力和基本建设项目安排上重点向农村倾斜，不断强化支农惠农政策，加大财政对贫困县转移支付力度，扩大财政覆盖农村范围，不断加大财政对农业和农村的支持力度，推动新农村建设又好又快发展。