扩大内需：必须正确处理七大关系

宋养琰

日前，为了积极应对国内外经济形势的恶化，国家及时出台了进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的十项措施，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。新的宏观经济政策出台后，各级地方政府的快速反映一定程度上超出各界的预期，在不到20天的时间内，各地公布的投资数额超过20万亿。我认为，为了确保这种投资热潮能在摆脱危机和建设社会主义中起到应有的作用，必须正确处理好以下七大关系。

一要正确处理“上与下”关系。所谓“上下”关系是指中央投资与各省（区）市投资二者之间的关系。从目前各省（区）市推出的扩大内需投资数额看，一定程度上带有抢夺中央投资的内在冲动之虞，部分省（区）市的计划投资数额已大大超出其财政所能支撑的限度。

从本义上讲，4万亿的中央投资传递的是一种强烈的政策信号，地方政府必须在扩大内需上拿出“真金白银”，配合中央投资，不断放大中央投资扩大内需的政策效果。如果地方政府旨在4万亿中多分“一杯羹”，而不能从自身的区情及其财力出发，认真落实扩大内需的地方投资，中央“种子投资”的导向和放大效应将大打折扣，甚至中央投资最终也难以落地生根，发展壮大，搞不好，还可能带来新的烂尾工程，引发新的矛盾。同时，地方政府投资，如果超出其财政能力，大举外债，也会造成严重后果。

为此，一方面国家有关部门要进一步严格和强化对地方政府申报项目的审核，确保中央投资的效益；另一方面要着手研究制定针对地方政府投资扩大内需的激励机制，建立健全地方政府盲目滥用投资的惩戒制度，进一步规范地方政府扩大投资的行为。

二要正确处理“政与社”关系。如何正确处理地方政府投资与引导和带动社会投资二者之间的关系，成为新一轮拉动内需，转变经济发展方式的重要内容。一些发达地区，已经将引导和推动社会投资推向了前台，政府投资更多地发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。如北京今后两年计划将安排政府投资1200亿元到1500亿元，同时推出八大措施确保引导和带动社会投资1万亿元；上海到2010年将安排1600亿元政府资金用于项目建设，预计拉动全社会投资超过1.1万亿元。但是，中西部的一些省(区)市在引导和推动社会投资上显然比较滞后，缺乏及时的有针对性的计划安排和相关的政策和措施。

为了充分发挥社会资本特别是民间资本对扩大内需的促进作用，同时有效地避免地方政府投资对社会资本投资的挤出效应，各地方政府既要高度警惕投资冲动，投资约束软化，更要切实规范地方政府的投资领域，合理确定地方政府的投资额度。建议国家有关部门研究制定针对东、中、西部不同发展水平地区的社会资本投资鼓励政策，进一步激发社会资本的投资热情，培育地方经济持续发展的内生动力和机制，并有效的引导它们投向正确的方向。

三要正确处理“长与短”关系。新一轮扩大内需政策是应对国际经济形势急剧变化而出台的，一定程度上会对各地区既定的发展规划产生一定的冲击和影响。加上国际金融危机还在进一步蔓延和发展，未来发展中面临的不确定性因素依然很多，对我国的进一步影响还有待细心观察。为此，各地方政府必须妥善处理好地区长远发展（包括“十一五”规划）与应对短期发展困难二者之间的关系，做到“长与短”兼顾。要力争将克服短期发展困难与推动区域长远发展有机结合起来，以扩大内需为契机，认真查找制约区域长远持续发展的薄弱环节，实行有效措施，确保长远规划实施的完整性、权威性和有效性。国家有关部门也要适应经济形势的变化，适当调整对地方政府经济社会发展指标的考核，引导地方政府向着中央调控的方向发展。

四要正确处理“点与面”关系。中央出台的扩大内需十项举措，涉及面很广。从目前地方政府公布的扩大内需投资领域看，地区雷同的现象依然比较突出。

由于各地方发展阶段和发展水平不同，政府的财力不同，面临的发展矛盾也不同，地方政府在贯彻落实中央宏观调控的政策过程中，不能完全照搬中央的政策，片面地追求上下步调一致，必须要从自身的实际出发，突出重点，兼顾其他，做到点面结合。经济比较发达的地区，扩大内需投资的面可以宽一些，点可以多一些；而经济欠发达地区则可以面窄一些，点更集中一些。

因此，各地方政府有必要根据各地区的人力、物力和财力，以及本身的发展阶段和特点，研究并提出切实可行的扩大内需方案，做到有所为，有所不为，为则有效。只有这样，才可避免地区内部不同部门、不同产业、不同人群之间争抢有限投资，造成僧多粥少的矛盾。

五要正确处理“大与小”关系。长期以来，地方政府热衷于争上大项目、大工程，关注大企业的发展，此次扩大内需也不例外。大项目固然有投资大、政策优惠多、容易出政绩等优势，但大项目同样也蕴涵着建设周期长、管理要求高、投资风险大。大企业有税收贡献大、劳动生产率高、辐射带动能力强等特点，同样也有内在的类似大项目的一些缺点。并且，无论是大项目，还是大企业，未必适合所有地区的发展阶段性需求。一些发达地区，受资源、环境的硬约束，大项目落地的成本越来越高，而边际收益却呈下降趋势。对发展基础比较薄弱的一些中西部地区，上大项目、大企业也有许多不利因素。

因此，各地方政府在扩大内需投资的过程中，要切实从自身的发展条件和需要出发，辨证地分析上大项目和上中小项目的利害关系，合理选择扩大内需投资的规模和结构。该大则大，该小则小，不要贪大求洋求全。

六要正确处理“内与外”关系。从目前各省（区）市公布的扩大内需投资计划看，基本上是各擂各的鼓，各唱各的调，基本上见不到各区域之间主动协同拉动内需的创新尝试。在强调统筹区域发展，强调区域合作和区域一体化的今天，各地区相互分割，自行推动扩大内需，很难避免新一轮的区域恶性竞争，进而导致各地方政府扩大内需措施的失灵。国家应该充分吸取以往区域之间无序竞争造成的大量重复建设的经验教训，在涉及跨区域的重大交通基础设施、机场、港口、生态环境保护等领域，有意识地引导相关区域加强协调，调动各方面的力量，形成扩大内需，促进发展的区域合力。国家可考虑成立专门的高层协调机构，强化区域之间扩大内需的利益协调。

七要正确处理“地与人”关系。近年来，以地生财是地方政府获取财源的重要渠道。扩大内需，很大一部分是要靠投资来拉动，特别是固定资产投资拉动，从而不可避免地导致建设用地的扩张。各地方政府需要妥善处理好扩大内需与保护耕地和住地之间的关系，不能因一时之需，放松甚至大开土地闸门，因强行圈地(侵占耕地或住地)而导致“人地关系”的恶化，进而危机区域的可持续发展。为此，一方面政府要进一步完善保护耕地的条例和机制，另一方面，对居民住房的拆迁，也要慎重从事，缓解矛盾。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境和占用现有耕地和住地的前提下，优先开发未利用土地和废弃土地，实现有效建设和扩大内需的目的。

（作者系原中国社科院副院长）