加强社区党组织领导核心作用的基本途径

朱炳军

[摘 要]社区党组织在社区建设中必须以科学发展观为指导，转变工作方法，创新社区党建模式，加强社区党组织的组织建设，加强居民区党支部的权威；形成共建合力，建立社区党组织和单位党组织的协调机制；培育和引导民间组织的发展，营造社区共同体，在社区建设中切实发挥领导核心作用。

[关键词]社区党组织；社区建设；领导

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0016-03

科学发展和社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求，贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会，没有社会和谐就难以实现科学发展。社区是城市的组织细胞，是各种利益、矛盾的汇集点，在整个社会体系运作中承担着特有的功能，构建社会主义和谐社会绝不能忽视社区的作用，随着中国经济转轨、社会转型的两个转变，传统的单位体制正在逐步瓦解，单位办社会的格局也在逐步瓦解。这直接导致社区服务以及社区建设问题的提出，社区党建的重要性日益突显，发挥社区党组织在社区建设和社区党建中的领导核心作用已成为亟待解决的全局性问题。

一、社会转型和体制转轨的大背景下，明确社区党组织在社区建设中的领导地位

社会转型、体制转轨，是对改革开放以来我国发生的重大变革的高度概括。转型的速度、广度和深度，对计划体制下的传统社会组织形式提出了重大挑战。中国正在从传统社会向现代社会转变、从农业社会向工业社会甚至后工业社会转变；经济体制从计划经济体制向市场经济体制转变，社会阶级与阶层结构日趋繁复，社会生活多元化态势日益明显。中国的社会变迁与市场转型是一种典型的非均衡制度的转型，一方面，国家通过非均衡的发展来启动转型，同时又必须在执政党的领导下通过有效的国家建设来消除这种非均衡转型带来的消极后果，从而确保基本政治秩序的长期维系。换句话说，在社会转型时期，中国共产党的领导地位不是要否定，而是必须要加强。但是，市场机制的利益导向作用，新的利益群体的出现使得党整合社会的模式受到冲击，中国共产党适应这种变化，“已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民为掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。[1]简言之，就是从革命党向执政党的转变。执政党权威的生成和维持机制要从以前的“全能政治”中走出，模糊的党政关系日益走向规范化。同时，在转型时期，党整合社会的组织模式也受到冲击。由于两新组织的大量出现，使基层党组织的建立面临着一定的困难，影响到党的覆盖面；由于经济体制改革的深入推进影响到传统的单位体制，有些地方“党——单位——个人”的控制模式变为“党——个人”的控制模式，这使得党整合社会的中间链条出现了断裂。因此，社区党组织作为党的基层组织，就成为新时期贯彻和实施党的领导地位和权威作用的重要组织载体，社区党建的组织特征是要构建基层党组织在社区空间中的完整体系。

中国共产党历来重视基层组织建设，社区党建是新时期基层党组织建设的重要表现形式。社区党建的实质是在单位党建、街道党建以及两新组织党建的基础上，在面向社会、依法办事、民主协商、服务导向等原则下，发挥街道党工委综合协调的核心作用，将社区内的所有基层党组织紧密的联结、整合起来，形成社区共建的合力，并巩固党执政的社会基础。社区党组织在社区建设中的领导核心作用必须明确定位。首先是因为人民群众长期以来对中国共产党作为核心领导力量的心理认同和行为服从。更重要的是因为社区组织的自治客观上需要党组织这个核心力量予以主导和保证。在计划经济时代长期形成的社会管理行政化使得政府在社会建设中涉足太多、管理方式过于简单，管了很多管不了也不该管的事，使得社区成员把社区事务看作是政府工作的延伸，从而疏于公共事务的参与。同时，政府参与社区事务过多，也容易使得社区组织演绎为新一级行政化组织，以单位为主体的“大政府，小社会”的旧体制就很难冲破，公民社会也就不能健康有序地发展了。因此，基层社会的自治发展客观上需要一个非政府色彩的主导性力量予以支持，在中国，只有中国共产党的基层组织具有这种力量，可以把它看成是在社会转型期中国共产党组织的新的政治功能。中国共产党通过自身强有力的政治影响力，来推动包括社区自治组织在内的基层自治组织的发展，可以看成是中国公民社会发展培育的有效途径。这也是社区党组织在社区各类组织中确立为领导核心力量的客观基础。

二、社区党组织发挥领导核心作用的基本途径

发挥社区党组织在社区治理中的领导核心地位，从根本上说，就是加强对辖区内党组织的领导，理顺社区党组织与社区各种组织的关系，调动社区党员特别是辖区党员参与社区建设的积极性，营造社区共同体。

(一)加强社区党组织的组织建设，加强居民区党支部的权威

列宁曾指出：“如果我们不能够大胆主动地建立新的组织，那我们就应该放弃起先锋队作用的空洞抱负。”[1]一个政党组织本身的建设，是使党在整体上成为具有强大凝聚力和影响力的领导力量的基础。中国共产党的基层党组织是党在基层工作的基础，只有加强基层党组织建设，才能提高党员的思想素质，发挥党员的模范带头作用，也才能建立一个领导社会做好基层工作的坚强的领导集体。“实际上，国家权力的运作有自己组织体系，即基于国家政治制度所形成的制度的组织体系，如从中央到基层的各级政府以及各种派出机构和组织。但是，在党的组织网络渗透进各级政府以及各种政府部门和机构的体制条件下，国家权力运行的制度组织体系所产生的实际作用，在很大程度上决定于党的组织网络对制度组织体系组织控制和功能替代程度。另外，与这种制度的组织体系相比，这种组织网络不论在广度上还是深度上，都要大大超出制度的组织体系，与此相应，对社会的影响面和作用力也要大大超出制度组织体系。”[2]社区基层党组织和广大人民群众直接接触，加强其组织建设，正确发挥其战斗堡垒作用，直接关系到党执政基础的稳固和党在群众心目中的地位和威望。我党的历史经验表明，党领导的事业要取得成功，不但要有正确的政治路线，还必须有一支能坚决执行党的路线方针政策的高素质的工作者队伍。社区工作在中国被引入的时间不长，社区党建更是创立不久的党的基层工作新概念，从事社区党建工作的人员基本上是由原先街道和居委会党务工作着过渡而来，在他们身上存在一些与社区党建工作还不和谐的问题。以北京市社区党组织负责人和党务工作者基本情况为例，主要存在以下问题：文化结构偏低，知识结构不合理，难以适应新形势发展要求；年龄结构偏大，习惯于传统工作方式；待遇偏低，缺乏吸引力；人才匮乏，后备力量不足；对社区工作认识不到位等。有的社区甚至出现找不到党组织的现象，遇到问题还得诉诸于单位。因此，为更好的发挥社区党组织的领导核心作用，必须首先建立一支高素质的党务工作者队伍，并使之职业化。

第一，按照胡锦涛总书记提出的“真正重视、真正关怀、真正爱护广大基层干部”的要求，出台社区工作者管理办法，从身份定位、工作职责、管理方式、工资福利制度等方面来规范社区党务工作者，促进职业化、专业化社区工作者队伍的发展，特别是引进一批年轻有活力、富于创新精神的高学历、高素质的党建人才，让真正懂党建规律的专业人才在社区第一线搞党建工作。

第二，健全选拔任用机制。按照《公务员法》，把社区党务工作者的选拔任用纳入公务员的选拔机制，给予社区党务工作者公务员待遇，按照公务员要求对其考核，这样一方面能规范社区党建队伍，同时还能提高社区党务工作者的积极性。

(二)形成共建合力，建立社区党组织和单位党组织的协调机制

目前，街道党工委与辖区内单位党组织的组织体系内关系不顺是社区党建的一个难点。区域性的社区党组织与“条条”上的单位党组织在解决整合社会资源、加强共驻共建、营造社区共同体等方面很难形成合力。突破原有狭义的党建观念和传统单位体制的局限，正确处理并理顺社区党组织与辖区内单位党组织的关系，既是社区党建工作富有成效的基础，也是搞好社区建设的重要环节。

第一，建立社区联合工作党委的领导模式，把“以横向为主，纵横结合”的管理体制作为一种过渡性管理方式。社区联合工作党委以街道党工委为主要班底，吸收辖区内单位党组织负责人组成。由街道党工委对辖区内单位党组织实行双重领导，建立“横向挂靠”的组织管理模式，这就建立了街道党工委发挥领导核心作用的载体。联合工作党委在讨论和决策过程中可以充分考虑单位党组织和社区党组织各方的利益和需要，在彼此协调中有利于营造利益共同体，搭建起各类党组织的互动平台，密切各类党组织的联系，增强街道党工委横向协作和领导的权威性。[1]有的地方已经把这种体制付诸实践，从存在的问题看，主要是街道党工委的领导只是“责任领导”，而不是“权力领导”，由此造成权力与责任不对称，其根本原因还在于长期形成的“条块”分割的管理体制。因此，这种体制只能作为一种过渡。进一步的发展是要建立权责一致的体制，即明确社区党组织的权力主体地位，也就是说，要对社区中的所有基层党组织实行属地管理。在现代企业制度下，改制后的公有制企业与政府的关系已经不再是行政上的隶属关系，而是产权关系，也就逐步取消了行政级别，而非公有制企业不存在隶属关系，因此，随着社会主义市场经济体制的不断完善，对其中的党组织实行属地管理具有了可能性。

第二，完善党员分类管理机制，调动单位在职党员参与社区党建的积极性。在职党员作为社区党建最重要的主体力量，其参与社区党建积极性不高是影响社区党组织发挥领导核心作用的重要因素。

其一，在政策上，制定相关约束性规定，把在职党员参与社区党建纳入党员的法理义务范围。党章是党内的根本大法，是规范党员的总章程。党章把“努力完成本单位所担负的任务”作为基层党组织基本任务的第一条，这项规定有利于在职党员积极投身单位党组织建设、在单位发挥模范作用，但也易导致在职党员只重单位而忽视社区。在计划经济体制下，执政党主要通过单位党组织发挥社会功能。在市场经济体制条件下，单位所承担的社会动能分离到社区中来，单位的任务事实上只是基层党组织任务的一部分，在这种情况下，基层党组织仅仅在本单位发挥作用是不够的，必须积极投身于社区党建，才能履行由单位分离出去而本该由基层党组织承担的社会职能。因此，应该把参与、支持社区建设、履行社会职能作为基层党组织的任务写入党章，这也为上文提出的建立社区联合工作党委定下法理基础。

其二，在管理上，切实保障党员权利，尊重党员主体地位。党的十七大明确提出要尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论的环境。调动在职党员参与社区建设积极性的根本方法在于尊重其主体地位，让其真正把社区建设当成是自己的事。这就需要社区党组织在处理与党员关系时把单项的领导与被领导关系转为双向的权利与义务关系，加大对党员的关心、爱护、帮助以及对党员权利的尊重，尤其要落实党组织为党员服务的工作内容。

(三)培育和引导民间组织的发展，营造社区共同体

社区建设的基本趋势是实行民主管理，社区管理要体现社区居民的自治性，党的权威就要从其保证社会主义民主的主导力量中获得，党在基层的领导地位也正式从这里体现。在由居民自我组织、自我管理、自我监督的新型社区里边，充满了大量的公共事务，这些公共事务中一部分是在社区内部产生的公共事务，需要由内部消化，由群众自治机构去应对，公共权力不应该过多地干预，这就需要社区党组织引导和培育大量的民间组织，这个过程也是社区党组织发挥领导核心作用的过程。

第一，完善民间组织功能，强化民间组织在社区建设和社会服务中的功能。加强对民间组织的领导，需要通过党组织的引导和介入，增强社区民间组织的社会化的程度。在民间组织发育过程中，着眼于扩大公民社会参与，最大限度地鼓励居民参加到社区活动中去。如北京市东城区就提出要实现“人人有组织，组织有活动，活动有特色”的社区发展目标。针对当前社区存在的各种政府干得吃力可能干不好、社区干得得心应手的公共事务和各种纠纷，需要积极强化民间组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用。善于用群众的面孔做群众的事情，增强社区群众的认同感，使其能够独立承担那些政府管不好管不了的社会事务。

第二，完善支持体系，提供民间组织有效发育的平台。党的十七大提出要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。加强对民间组织的引导和扶持，可以使民间组织更好地发挥其在社会治理中的功能，服务于社会主义建设，服务于社会和谐。为此要通过民间组织发育，避免社区过度行政化趋势。从公民社会发育的角度看，重视社会组织建设并不意味着在任何社会组织中建立党支部，强调加强党对民间组织的领导，同时也是党领导群众实现组织化的过程。当前，要结合和谐社会建设的实践，针对一些民间组织经费没有保障，组织建设存在不足、骨干人员缺乏的现象，通过项目合作和提供资金、场所，制定规则，设立人才库，提供民间组织发育和活动开展的条件。

第三，寻求在民间组织中建立党组织的有效路径。实现党对民间组织的领导，需要完善民间组织中党的建设，这也是加强民间组织管理工作的重要一环。全国许多地方把在民间组织中建立健全党的基层组织、努力消除空白点作为加强党对民间组织领导的重要环节，以此保证民间组织发展正确的政治方向，减少违法违纪事件发生。社区党组织根据党的章程要求和党在新时期的目标、任务，积极引导民间组织建章立制，用法规和制度的形式，促进民间组织自身活动和党建工作的开展和落实，使民间组织党建工作和活动开展向制度化、正规化、法制化发展。党组织要能够发挥领导、协调和服务的功能，为民间组织提供相应的协调机制，理顺社区、民间组织业务主管单位、民间组织之间的关系，完善组织网络，建立联系纽带，培育社区亲善、和谐关系，确保民间组织运转的绩效。由于民间组织在社会群体中的特殊地位，党建工作必须围绕民间组织自身的建设和发展开展工作。通过民间组织这个平台，将社会主义核心价值体系植入民间组织中，使其有效凝聚社会力量，服务社会建设。加强党对民间组织的领导，很重要的一点在于发挥民间组织中党员的作用，发挥党员在民间组织中凝聚人心和典型示范作用，能够有效实现保证民间组织正确的政治方向和党的路线、方针、政策的贯彻落实。

参考文献：

1.中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2002.

2.列宁全集(9)[M].北京：人民出版社，1991.

3.林尚立.集权与分权：党、国家与社会权力关系及其变化[M].上海：上海辞书出版社，2004.

4.刘冀瑗.论加强社区党组织领导核心作用的基本途径[J].长白学刊，2007，(4).

责任编辑 魏子扬