完善市场主体退出机制相关问题的思考

作者简介：庞桂婵，河北省工商行政管理系统基层教育中心高级讲师，经济学学士，主要从事教育、行政、经济法学研究。

市场经济体制的良性运行，客观上要求市场主体依法而始，依法而终。市场主体退出是市场经济中的常态行为，而工商行政管理工作中，现行的法律法规虽然对企业的清算、注销登记作出了规定，但在实践中，众多的企业解散后，不申请注销登记。而多年来由于受传统观念的影响，登记机关对市场主体的退出不够重视，对市场主体的退出机制未能规范到位，市场主体退出法律机制尚有许多问题需要完善。

一、市场主体退出中的主要问题

市场主体的退出，即市场主体因解散、歇业、宣告破产、被撤销、被责令关闭、被吊销营业执照等原因，由登记主管机关核准注销登记，从而终止其法人资格和经营资格的行为。我国市场主体退出市场主要有两种途径：一是主动退出，即市场主体到工商登记机关办理注销登记手续而退出；二是被动退出，因严重违反国家法律法规，被登记机关处以撤销、吊销营业执照，办理注销登记而被强制退出。实际工作中，市场主体退出存在的突出问题是：

（一）市场主体退出秩序混乱，注销与吊销关系混淆。目前企业退出市场时的不规范行为呈上升趋势，突出表现为采取正常注销登记程序退出的比重下降，而利用被吊销营业执照的方法来寻求"解脱"的情况日益增多，许多市场主体停止经营后往往不主动申请办理注销登记，形成市场主体中名存实亡的空壳，登记机关每年都要通过年检进行清理，即通过吊销执照的方式使其退出市场。注销是企业在进行清算后明确债权债务的一种主动行为，而吊销是登记机关对违法企业的一种行政处罚。但很多人将注销与吊销等同起来，用吊销营业执照代替企业注销登记行为。更由于吊销对企业来说没有任何成本，而以正常程序退出市场过于繁琐，许多企业不愿办理注销登记。

（二）非法退出市场逃避债务。部分市场主体退出市场不愿申请注销登记的目的是为了逃避债务，他们在退出市场前已将财产转移，有的还以他人的名义新领取了营业执照继续从事经营活动，还有大量的市场主体基于拖欠银行贷款，逃避债务等目的，在已经终止营业活动的情况下拒不办理注销登记，往往等着登记机关吊销执照，因而工商部门在对该市场主体吊销营业执照后，企业的相关问题往往没得到妥善处理，如被吊销营业执照的企业没有清算并在继续经营，其设立的分支机构尤其驻外地的分支机构仍以合法资格继续经营，形成严重的管理漏洞。由于被吊销营业执照后未及时上缴执照正副本、印章等，往往给某些企业提供了利用未收缴的营业执照进行商业诈骗的可乘之机。另外由于对恶意退出市场的主体尚未建立有效的惩戒机制，债权人对其以前所欠的债务无法追偿，导致债权债务久拖不决，债权人和其他方面的权益得不到有效的保护。

二、市场主体退出存在问题的原因

目前，我国对不同的市场主体分别进行立法，对市场主体退出的规定也散见于《公司法》、《企业法人登记管理条例》等多部法律法规，法律的不一致等缺陷是导致市场主体退出无序化的最大原因。

（一）市场主体退出的法律规定及退出程序不一致。

我国的法律法规对企业退出有不同的规定。如《公司法》把违反法律法规依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销作为解散的情形之一。《合伙企业法》、《个人独资企业法》承认企业终止的解散情形，同样把被依法吊销营业执照作为解散的情形之一。《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》有关企业终止原因的规定与《民法通则》基本一致，只是增加了主管部门决定或批准的规定。《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，个体工商户歇业时，应当办理歇业登记，缴销营业执照；自行停业超六个月的，由工商行政管理机关收缴营业执照。然而按《行政许可法》的要求，现行法律法规对注销登记的法律程序和法律文书未作具体规定，各地使用也不一致，从而导致市场主体退出程序的繁琐和成本的增加，由于法律和制度缺陷，致使大多市场主体的无序退出。

（二）对营业执照的管理制度不完善，市场主体的退出混乱。

营业执照是企业从事经营活动的合法凭证，对退出市场的主体的营业执照的管理，是对市场主体退出管理的重要一环。营业执照管理的混乱必然导致市场主体退出秩序的混乱。目前各地清理不具备条件的市场主体主要通过一年一度的企业年检和每年进行的各种专项整顿。按规定各类市场主体严重违法或未年检应吊销其营业执照并办理注销登记，同时缴回营业执照，但多数未年检企业，早已停止经营活动，难以找到当事人，因此要求其办理注销登记存在现实的困难。企业办理注销登记是企业的主动行为，对不愿办理登记手续的，工商行政管理部门则无可奈何。如果在吊销登记时不能要求企业缴回营业执照，且企业又要在注销登记后才丧失主体资格，那么，对吊销营业执照后继续从事经营活动就无从制止，这就出现市场主体注销、吊销不分，吊销后又未收回营业执照而继续经营的情况，最终直接导致企业债权债务无法解决，纠纷不断。

（三）退出监管不到位，片面看待发展

由于市场主体退出后的后续监管不到位，有些被吊销执照的企业利用原有营业执照、公章和合同专用章等，从事各种非法经营或欺诈活动；有些被吊销营业执照企业的分支机构没有按照规定停止经营活动、依法办理注销登记，而是非法继续经营。这些都破坏了正常的经营秩序，加大了市场风险。吊销营业执照本是工商行政管理部门对违法主体作出的行政处罚，但现在已成为不少市场主体无序退出的“主要渠道”和“最佳选择”，这既有违立法初衷和制度设计目的，也降低了行政部门的权威。加之部分人片面看待发展问题，对企业“发展”尽力“扶持”，对其违法行为听之任之，根本没有认识其危害性。

（四）市场主体退出法律意识差，社会信用缺失

由于市场主体信用制度的建立尚未完善，某些市场主体诚实守信意识不强，诚信度不高，市场主体退出法律意识差，往往通过被吊销营业执照强制退出市场的方式一走了之而恶意退出，对内逃避所欠员工工资和劳动保险费用，对外逃避合同义务、税款和银行贷款。由此产生的债权债务等纠纷，即使诉诸法律，但由于企业主体资格已经消亡， 法院会因司法诉讼无明确主体而驳回债权人的请求，问题难以解决，由此造成了社会信用的缺失和退出秩序的混乱 。

三、对完善市场主体退出制度的几点建议

工商部门要加强市场主体全面监管、推进企业信用建设，不仅要严把市场的准入关，而且要对市场主体的经营行为、退出行为实行全过程的监管。

（一）制定统一的市场主体退出法律，构建法定退出程序

治理市场主体无序退出的关键是要建立法定的市场主体退出程序，即制订一部市场主体退出的法律，以强化对市场主体退出的统一监管，在程序中要强化营业执照的法定作用，但不能将市场主体的法人资格和经营资格分开。同时在内容方面，鉴于现在对原市场主体法律法规分别进行修改难度很大，新制订的法律除应包括和借鉴原市场主体立法中对市场主体退出的正确规定外，还要按照《行政许可法》的要求，并结合我国加入世贸组织，经济日趋与国际接轨的实际，对市场主体的退出条件及方式，市场主体的退出程序，市场主体退出的法律责任等作出具体规定。

（二）完善营业执照管理制度。

因为营业执照未年检无继续经营资格，其从事经营活动应受到处罚。被吊销营业执照的市场主体以及已停止经营退出市场的市场主体从营业执照上无从体现，除吊销营业执照的执行机构外，其它监督机构及异地的工商部门则难以掌握。为此，应从营业执照是否年检进行管理，规定对用未年检营业执照从事经营活动的处罚，或规定企业未年检营业执照无效，并限期补办年检，在限期内未补办的应强制进行清算。对未按规定进行清算的，对股东及企业负责人进行处罚。

（三）建设一支过硬的工商监管队伍，严格执法，加大监管力度

市场主体退出监管是一项复杂、业务要求强的工作。工商行政管理机关应充分发挥登记注册部门和基层工商所的作用，要建设一支忠于职守，勇于负责，清正廉洁，执法如山的执法队伍，以“经济户口”为基础，充分利用综合检查、定期检查、专项检查、重点检查等方式，采取实地年检和新办企业回访等办法，加强日常监督管理，及时掌握企业生产经营状况，监督其履行企业的退出程序，严查吊销或注销后仍在继续经营的企业。同时增强服务意识，简化登记程序，减少审批环节，提高办事效率，实行真正意义上的“一审一核”制，努力提升办理注销登记的速度。

（四）完善社会信用体系，实现资源共享，倡导诚实守信

工商部门必须把完善市场主体退出机制与加强企业信用分类监管工作统一起来，依托信息网络，建立全国统一、资源共享的“市场主体退出监管网络”。充分利用企业信用分类监管体系，将被吊销营业执照企业、倒闭企业、不办理注销登记企业及其法定代表人和主要责任人员及时列入“黑名单”，以警示形式向社会公布，并通报或建议银行、税务等相关部门采取措施加强监管，同时充分利用新闻媒体、社会舆论的力量惩恶扬善，约束市场主体行为，从而在全社会营造一种良好的诚信氛围。