试论建设服务型政府

刘思斯

提要建设公共服务型政府，转变政府职能，加快政府公务员能力建设，健全和完善电子政务公共服务系统，健全社会保障机制，让社会公共服务的市场主题真正回归；以公众的需要来定位社会公共产品的提供，以公众的满意度来衡量社会公共服务产品的好坏，以公众的意愿来选择社会公共产品的提供者；确立以人为本的社会公共服务机制，建立“全心全意为人民服务”的服务型政府，才能推动我国经济持续发展，社会和谐稳定。

关键词：服务型政府；公共行政；公共服务；构建途径

中图分类号：D63 文献标识码：A

2008年2月23日，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调，建设服务型政府是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。党中央提出建设服务型政府的任务，为各级党委和政府加强自身建设提出了新的目标和要求，为全面提高为人民服务的能力和水平指明了发展方向，彰显了我们党和政府重大的执政理念。本文承接这一思路，对中国“服务型政府”概念进行梳理，借鉴西方国家建设“服务型政府”的理论经验，整理服务型政府在中国的发展，提出在中国建设“服务型政府”所需的理论和前提条件，以及如何建设服务型政府。

一、服务型政府的内涵

何谓服务型政府，也就是为人民服务的政府，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，用政治学的语言表述是为社会服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。当前，我国要汲取美国政府再造的经验，明确我国政治民主建设的目标，推进我国服务型政府的构建。要重新定位政府的角色，推进政府治理的观念、结构、方式和方法的根本变革，使政府的内部组织、运作程序及与外部关系得到重新调整，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。因此，我们首先研究西方对于服务型政府的一些研究理论。

（一）西方关于服务型政府的建设。以西方两大资本主义国家为例，英国政府自1979年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制，进行顾客导向为特征的新公共管理运动，推行了西欧最为激进的政府改革计划。1987年的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，大力提倡采用最多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。1998年9月，布莱尔推行“第三条道路”的精神，在《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书中，工党政府认为新福利制度的原则之一就是：政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效、便民。在新的福利格局下，政府凸现公共服务职能，加强公共服务能力成为政府形态的必然抉择，英国这种在全球化背景下通过加强公共服务职能促进福利产品供给的做法值得我国学习和借鉴。

伴随着西方国家的机构改革，20世纪末美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导，于1993年克林顿时期开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，在实践中取得了很大的成功：5年内裁减公务员28万人，摆脱了财政困难；废除了万余页的美国联邦人事管理手册，放松了内部管制，激活了人事制度，政府职能开始从管制走向服务。其目标是创造一个“少花钱、多办事”的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则，这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。2004年美国政府在此基础上颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。

随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰等国家都把顾客导向作为政府改革的重要环节，掀起了建设服务型政府的浪潮。西方政府改革的内容主要在三个方面：一是优化政府职能，推行非国有化政策和自由化政策；二是在新公共管理理论的指导下推进公共服务市场化，履行制定政策的职能；三是改革政府内部的管理体制和运行机制，实现政府自身组织结构、人员的优化。

（二）服务型政府的特征。服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态，主要有以下几方面特征：一是一个具有核心竞争力的政府；二是民本和责任相结合；三是法治与德治相结合；四是廉洁和透明相结合。

二、服务型政府在我国的发展

（一）服务型政府在我国的提出。在中国，“服务型政府”类似字眼最早出现在九十年代初，在当时的学术界没有被广泛接受，只有人民大学的张康之用“服务行政”的概念论述公共行政的伦理视角，张康之的“服务型行政”有着其特定含义，主要是从行政价值、行政伦理和行政哲学的角度来分析我国的行政现实，进而试图建构出适合中国大陆本土历史和现实的行政制度框架。

2001年开始，我国各地陆续开展了有关“服务型政府”的理论探讨和建设实践活动。2004年2月21日，温家宝在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”的讲话中，首次提出要“努力建设服务型政府”。同年3月8日，温家宝在参加全国人大会议期间，又强调“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场服务，为社会服务，最终是为人民服务”。

（二）服务型政府成为我国改革发展的目标。服务型政府成为我国行政体制改革的目标模式是从2005年3月温家宝在第十届全国人大三次会议上所做的政府工作报告中开始的，温家宝第一次以国家领导人的身份正式提出服务型政府的概念，在《政府工作报告》中明确提出要“努力建设服务型政府”。之后，2006年3月发布的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出，加快建设服务政府。2007年10月胡锦涛在党的十七大工作报告中，进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。可见，服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标，已为中央所确认。

三、如何构建服务型政府

（一）政府廉洁化和政务透明化。“一肩明月，两袖清风”历来是对从政人员的要求，是我国传统为政道德的一个基本规范。建设廉洁的政府，要求政府及其工作人员加强廉政建设，实践“三个代表”，深怀爱民之心，多办利民之事，坚持依法行政。根据《党风廉政建设责任制》的要求，进一步完善政府廉政勤政实施细则，加强党员干部特别是领导干部的党性修养，提高防腐拒变能力，同时加大财经执法力度，防止经济犯罪案件的发生。

在政府行政程序上，公开透明，建设阳光政府。在政府政务上必须向公众公开，包括政府组织的使命公开、办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等。2008年3月29日，在中央政府网站上发布《国务院2008年工作要点》，这是国务院下发给各部委的2008年工作安排，从政府发文这一栏目的内容上看，这是国务院第一次将年度工作要点在网络上向公众正式公布，具有历史性意义。温家宝用自己的行动证明了他多次强调的政府应该更透明的观点，不只是停留在纸面上的空话。

（二）切实推进公共服务社会化。公共服务社会化主要是指政府事务的社会化，即把那些不一定要求政策承担或政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务，由非政府公共组织来承担和处理，或政府公共事务引入竞争机制，实现社会化、市场化经营。