我国中央银行独立性法律思考

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提要随着2007年6月以来的物价上涨等突发性经济现象和流动性过剩问题的出现，暴露出了我国因央行独立度不够而引发的货币政策效果不佳的问题。本文在探讨中央银行独立性理论基础上，通过将我国与国际上成功的央行法律体制进行对比，并对我国央行独立性的不足进行分析，试图探讨如何从法律的角度确立我国央行独立性，使之可以适应我国需要，促进经济繁荣发展。

关键词：央行独立性；货币政策；财政政策；政府干预

中图分类号：F83文献标识码：A

央行独立性是指中央银行制定和执行货币政策的独立性。包括中央银行选择货币政策最终目标的相对独立性和为实现最终目标使用货币政策手段的独立性。自20世纪九十年代后，越来越多的国家通过立法程序开始强化中央银行的独立性。我国也加强了央行的独立性，但我国央行的独立性仍不够。

一、央行独立性的理论依据

20世纪七十年代以来，中央银行的独立性开始重新引起人们重视。以弗里德曼为代表的货币主义主张重视货币政策，控制货币供应量以对付通货膨胀。而要使货币供应量适度，就必须减少政府对中央银行的干预，保持中央银行的独立性。曼瑟·奥尔森的经济学第二定律正确地指出，只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。那么，独立的中央银行便是实现货币供应量与货币必要量之间动态平衡这一理性结果的一种制度安排。

这些理论和一些国家的央行成功地确立了独立于政府之外的案例都为中央银行独立性的可行性和必要性提供了有利的依据。许多国家正是在这些理论下开始了央行独立性。

二、我国在法律设定上的缺失

（一）《中华人民共和国人民银行法》中未能确定央行自主制定货币政策的权利。德国、美国的央行都是直接对国会负责，有较强的独立性。其中，《德意志联邦银行法》规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条），联邦银行的中央银行理事会和执行理事会，享有最高联邦政府职能机构地位（第29条），并明确规定联邦银行与联邦政府的关系，在对其职责的执行不受侵犯条件下，德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策，在行使本法律赋予的权力时，联邦银行可以不按联邦政府的指示（第12条）。从职能方面考察，联邦银行的独立性亦十分明显。《联邦银行法》第3条规定，德意志联邦银行利用本法赋予的货币政策权限，调节货币流通和经济的资金融通，以达到保卫货币的目的，并从事国内外支付事务的银行清算，并且联邦银行在行使上述职权时不受政府指令的干涉。

虽然，《中华人民共和国人民银行法》赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权（第3条），但实际中受到很大限制，表现在：（1）依第2条第2款的规定，人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下。（2）依第29条但书的规定，人民银行对国务院做出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。（3）依第5条的规定，中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权；对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。而这种最终决策权以及重大与非重大货币事项的确定权都操在国务院手中。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，使其根本无权或难以对国务院行使抗辩权。这种状况的负面效应会使央行受制于政府致使其失去其职能。

(二)较德、美的央行体制，我国央行缺少职能分离与机构分设。美国联邦储备系统主要由联邦储备委员会、联邦储备银行及联邦公开市场委员会等组成。其中，联邦储备委员会作为联邦储蓄系统的核心机构，简称美联储。美国联邦储备体系的最高权力机构由三部分组成：联邦储备委员会（也称理事会）、联邦公开市场委员会和各联邦储备银行。（1）决策机构：联邦储备委员会；（2）执行机构：联邦公开市场委员会；（3）执行机构：各联邦储备银行。

从人民银行的组织机构设置来看，其不足之处有四：一是有悖于各国中央银行的组织机构设置及其构成都由基本法律明文规定的通例，而这正是中央银行独立性的法律保障；二是货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构经由立法授权后，被定性为“中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”，其性质是不明确的；三是人民银行实行行长个人负责制，而非各国通行的“合议负责制”，在货币政策委员会被定性为咨询机构后，行长实际上既是决策者，也是执行者；四是《中华人民共和国人民银行法》中并没有明确界定央行和银监会从属关系及各自监管的范围。

（三）人事独立性欠缺。在美国，美联储的决策机制中，货币政策是一个集体决定，是由公开市场委员会的17个成员做出的。这个委员会有12个正式成员，具有投票权，但每次参加政策讨论的有17人，决定是在他们讨论的基础上做出的。这12个具有投票权的成员是：美联储理事会的七名理事，纽约储备银行行长和四名其他地方的储备银行行长，这四个名额是在纽约以外的11家储备银行行长之间轮剔，任期一年。在美国，7名董事会成员是由总统提名，须经参议院投票通过才能上任。7名董事会成员，服务近14年的条件是交错，使一名成员的任期届满每隔一年。

我国央行人事独立性欠缺较国外首先表现在：《中华人民共和国人民银行法》规定，中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免（第11条）。将央行行长任免由当局政府决定，将为央行在自主制定和实施货币政策上造成障碍。

人事独立性的欠缺还表现在中国人民银行的主要官员的任职，金融界占了7名代表，缺少农业、工商产业方面的代表，可以说是金融机构和各政府部门的联席会议。其通过货币政策议案又采取一人一票，经出席会议委员的2/3以上表决通过。这样的政策议案体现极强的政府意志是显而易见的。

（四）经济独立性欠缺。美国为保证美联储的独立性，法律规定，其工作经费独立，不需要国会拨款。经费主要来自美联储在公开市场上发行的美国政府债券的收益，也有一部分来自美联储持有的外汇投资的收益和美联储为金融机构提供服务的收入。

我国人民银行经济独立性的欠缺主要表现在人行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。虽然从一般意义上讲，人民银行建立独立的财务预算管理制度（《人行法》第6章），不对政府财政透支或直接购买政府债券（第28条），但在微观运作上，该法却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行经济独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制，缺少独立性。

（五）货币政策目标的多项性造成我国货币政策效果不佳。美国货币政策是实现充分就业并保持市值的稳定，创造一个相对稳定的金融环境（联邦储备发）。我国货币政策目标是，“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。而实质上，我国货币政策面临着来自中央政府的多目标约束：物价稳定、促进就业、确保经济增长、支持国企改革、配合积极财政政策扩大内需、确保外汇储备不减少、保持人民币汇率稳定，等等。而这些附加的目标削弱了我国货币政策目标的成效。

三、我国央行独立性的法律思考

（一）对我国央行地位和制定货币政策自主权的法律思考。虽然根据央行独立性的理论基础和外国成功案例，可得出央行之于政府独立性越强越好。但首先，我国的社会主义制度有别于外国的资本主义制度；其次，我国是一党专政的国家；再次，西部发展不平衡，农村经济与城市经济不平衡状况等我国现在特有的国情都不允许我国像美、德等国一样将央行独立于政府之外，而要求我们走渐进式的央行独立之路。所以笔者认为，在《人民银行法》中应表明中国人民银行仍直属于国务院而分离于财政部，但必须明确规定央行有自主制定货币政策的权力，而且在制定货币政策方面直接对全国人大常委会的财经委员会（或成立专门的金融委员会）负责，不受其他方干预，以保障人民银行稳定币值的货币政策目标的实现。

（二）对央行职能分离和机构分设的法律思考。应对央行进行职能分离和机构分设，并在《人民银行法》中对各自的权力范围和义务进行明确的规定。首先，将央行分为三部分：货币政策委员会（决策机构），人民银行执行理事会（执行机构），监督委员会（监督机构）。其中，货币政策委员会主要是负责制定货币政策。它由12名成员组成：央行行长、央行副行长、监督委员会主席、金融领域人员三名（如证券业、保险业等）、三名经济专家、三名农业、工商业代表。要从强化其决策权、减少其行政依附性、增强其各方面代表性考虑，在《人行法》中明确规定货币政策委员会的职责、组成和工作程序等。其次，是人民银行执行理事会，它由总行行长、副行长及其重要职能部门主管组成，改变人民银行行长个人负责制的状况，对理事会的人员组成、任期、任职条件和任免程序应有明确的法律规定。再次，是监督委员会。监督委员会由三部分组成，即中国银监会、中国证监会、中国保监会。负责领导央行的监察和内部业务稽核工作，并对货币政策委员会和执行理事会的工作，尤其是执行理事会的工作进行监督。最后，应当切实做好人民银行按履行职责需要设置分支机构的工作，尽快根据区域经济发展和金融监管与调控的需要，对现有分支机构进行调整和撤并。

（三）对央行货币政策目标的法律思考。在《人民银行法》中确立央行的货币政策目标为通货膨胀目标制。通货膨胀目标制与货币供应量、利率指标相比，增加了货币政策的透明度；通过解释实现通货膨胀目标所需的代价和手段，提高了货币政策的可信度；通胀目标制下的货币政策目标，是明确的单一目标主张，要求中央银行的货币政策对经济状况的变化有灵敏的反应，提高了中央银行货币政策操作的要求；通胀目标制实施的是一种长期货币政策目标，正确预测通胀率的难度较大，货币政策对物价的影响又有较长的滞后期，而且各种经济冲击对物价也会产生短暂的影响。通胀制并不排除中央银行在特殊情况下，以充分就业和经济增长等短期货币政策目标为重心，允许短期内偏离长期通货膨胀目标。

（作者单位：东北财经大学津桥商学院）

参考文献：

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