行政模式演化中的行政伦理认知

于世芳

提要在考察西方行政伦理的演进时，大多研究是以行政模式的转化为大背景。本文简述了行政伦理兴起的原因，并对前公共行政时期、传统公共行政时期、新公共行政时期三个阶段的行政伦理内涵进行探讨，最后对当代的行政伦理发展现状进行概括。同时，公共服务理念是公共管理的精髓，行政伦理学则承担着对这一精髓的解读。本文回顾了在四个时期中政府提供公共服务的依据，提出服务意识的强化同时需要外在约束机制。

关键词：行政伦理；行政模式；效率；公平；公共服务

中图分类号：D63文献标识码：A

行政伦理学是公共行政学的一门分支学科，其出现：一是公共行政在实践中新出现的许多问题在原有的理论框架和学术解释体系中已无法找到令人满意的答案；二是公共行政实践的发展（譬如行政权力腐败），需要得到行政伦理研究的支持，这是最为根本的原因。不同的学者研究行政伦理兴起原因的视角也不同，凯瑟琳·登哈特从行政角色的转变为研究出发点；库珀从后现代背景对公共行政的影响对此进行解释，OECD从新公共管理改革实践对行政冲击的角度作出了报告。有学者将此总结归纳为三个方面的原因：价值定位的变迁、回应公众多元化需求的外部压力、行政人员伦理自主性的内部动力。在考察西方行政伦理学的演进时，大多研究是放在行政模式转化的大背景下进行的，有的学者将其发展分为四个时期：传统行政时期、政治与行政二分法受到挑战时期、新公共行政时期以及行政伦理的当代发展；有的学者从政治-行政二分时期、新古典行政时期以及新公共行政时期来研究。本文拟从前公共行政时期、传统公共行政时期和新公共行政时期对行政伦理进行梳理。

一、前公共行政时期

传统公共行政学研究的重点放在了如何实现效率，假定保证政府的效率就能保证行政行为符合伦理原则。在古希腊时期，柏拉图对良好政府的思考结果是：“我们建立这个国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福。”功利主义目的论继续了这种伦理思考，密尔将最大化的效率目标转变为良好政府的伦理原则。他的政府理性建构观认为，作为一种制度安排，政府的理性建构目标与人类的道德追求是一致的，效率是政府的基本价值诉求，是理想的良好政府形式的最高标准。

对于这一时期，学者的研究暗含着这样一个假设前提：不管行政要实现怎样的伦理目标，效率与科学原则是最有效的工具，甚至可以将效率与伦理行政划等号。由于早期的行政系统是以合法性为基础并忠于组织和国家与传统行政，是以效忠国王或某个特定个人为基础，而非人格化的。因此，与之相对应的是强调统治者的德性和对道德原则的敬畏的行政伦理。

二、传统公共行政时期

在政治与行政二分的时代，行政就是执行政策，其最高准则就是价值中立和效率至上。对于行政组织和公共行政人员，不用参与决策，有效率地执行任务是其全部职责。在此时期，依旧坚持效率至上观，威尔逊继承了功利主义的观点，认为作为科学的公共行政管理和作为价值的行政伦理是不可通约的两个领域，效率是好政府的特征，政府管理最高标准是效率。韦伯的官僚制的科学化、技术化的设计从根本上否定人的价值，把人降低为物，当作一种工具，从根本上否认人的价值与意义。泰勒主义通过建立规章和科学原理，强调唯理论、效率和生产率。它鼓励一代学者把官僚组织和管理效率作为公共行政领域两件主要关心的事。

虽然道德是公共行政人员逃避的问题，但官僚组织的奖惩系统提倡和培养了另外一种价值观：忠诚、顺从和认同。譬如，威尔逊认为忠诚、团队精神和自觉工作都是效率不可缺少的实质性内容。官僚组织由此塑造了独特的行政伦理，由此可见，虽然机械性效率用数量化特征消解了功利主义效率观的伦理特征，完全遵循了威尔逊行政价值中立的原则，效率至上观仍然带有浓厚的伦理底色。政府行政管理的任务是探寻一种有效的方式，以便计算“最大多数人”的最大净利益余额。根据功利主义的观点，关注行政效率可以实实在在地把握行政活动的合理性依据，最大限度地实现行政管理的使命，高效完成管理社会的职责，这种效率导向是通过比较产出或期望产出的相对利益量——即决策结果的得益或损失量。对最佳效果的强调对公共行政组织与机构具有特定的伦理意义，“如果一个体系由于无效率和生产不足而不能满足人的根本需要或不能实现人的潜能，维护它不仅是不合理的，而且是不道德的。”政府行为追求最佳结果，蕴涵的价值取向就是效率。

在效率至上的时代，公共行政伦理并不是学者研究的重点，他们认为可以通过建立以功绩制为基础的公务员制度来获得伦理行为以及更有效率的政府，道德在行政领域是不占什么地位的，但行政伦理学还是在艰难中有了起步，Dorman.B.Eaton最早意识到公共行政中道德问题，他很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。早在1880年，伊顿提出市政服务不仅仅是一项公共事业，还是“考验和表达国家政治的正义与道德风气”的途径。虽然伊顿的研究浅尝辄止，但他毕竟把宗教伦理的道德观念引入了行政学的领域。我们可以将这一时期对行政伦理内涵归纳为：对行政人员个人美德的重视；将职业规范与价值纳入行政伦理；将对公民的责任和对宪法的责任纳入到行政伦理中；提出组织伦理的概念，主张兼以犹太教和基督教的价值作为行政伦理标准的基础。

三、新公共行政时期

传统公共行政时期效率观的功利主义伦理底色在实践中渐行渐远。首先，强调效率的至上性充分表现出了哈耶克所说的理性建构主义的高尚而危险的“致命自负”：人与人之间工具般地相互操纵使得人被异化，并且使得公共行政的实践表现为社会整体无效率和社会长远无效率。其次，对社会平等的探讨。尊崇“效率至上”，一方面在许多公共问题的解决上一筹莫展；另一方面也忽视了对公共利益等基本价值的追求，甚至以牺牲公共利益为代价追求效率，结果往往是促使社会上有权势者和既得利益者受益最多，两极分化日益严重。第三，“行政自由裁量权”的深入研究使得行政伦理研究成为必然。公共行政人员如何负责任地履行行政自由裁量权成为关注热点，“而今的行政人员的负责任的行为，已不是根据既定的东西来进行行政活动，而应该根据预期的东西来进行行政活动”。也正如罗尔所言，“行政人员（官僚）是通过行政裁量权参与社会治理过程的，但是在一个民主社会里，进行这种不对选民负责的治理活动引起了一个严肃的官僚伦理问题。”

新公共行政运动是行政学发展史中的一个重要转折点，它对伦理价值进行了全面深入的探讨，要求恢复公共行政的政治实质，并促成了行政伦理学作为一个独立研究领域的形成。效率和道德的关系，行政行为的内外控制，行政组织与行政人员个人之间的关系作为行政伦理学的三大中心问题，被明确提出。新公共行政仍然肯定效率是公共行政的价值追求和目标之一，但并非核心价值，更不是唯一的和终极的价值。安全、秩序、效率、公平等都是公共行政所追求的价值，其中社会平等是核心伦理概念。新公共行政学致力于把公共行政的注意力从传统的关心效率、效果、预算和优良管理技术转移到关心社会公平上来。新公共行政学论述价值、道德和组织成员的个人发展，基调是道德，促使公共行政和其服务对象产生互动，以提高社会性效率来抵消传统公共行政理论下的整体无效率和长远无效率。在新公共行政看来，效率和公平是相辅相成的，强调它们之间的协调和统一，“真正的效率是建立在公平基础上的社会效率”。德莫克开始把公务员个人的品质和有效政府的建设结合在了一起，他批判了效率中心论，认为对于行政来说，诸如“忠诚”、“诚实”、“谦逊”以及其他一些品质能带来更好的服务。总之，在新公共行政时期，旧的行政职能观得以纠正，伦理学找到了新的位置，行政伦理学的研究开始了初步的系统发展，对于行政伦理学的发展方向，也提出了尝试性的建议。

四、行政伦理的当代发展以及公共服务理念

从20世纪九十年代至今，行政伦理的发展很迅速，学者们对行政伦理的各个主题进行的研究，几乎涵盖了行政伦理学研究的各个层面。新公共行政运动更多的是在理论上进行了批判，在实践上并未发展出自己独立的路径，缺少了可操作性。当代研究开始重视对行政伦理体系的构建与反思，对行政伦理研究内容进行了归纳与整理，研究了行政伦理研究的方法与途径，试图从整体上把握行政伦理研究的内容与逻辑。

现代公共行政伦理观注重社会公平、公共利益最大化、政府绩效、公共服务等，尤为强化服务意识。三权分立为政府向社会提供公共服务提供了政治依据；19世纪中后期，市场中的垄断精神要求政府不断加强自身组织结构及其运行机制的建设以干预社会，这一时期关于政府的理论以及行动方案称为政府提供公共服务的科学路径；但科学路径的定量化研究泛滥，忽视了政府作为社会系统的属性，造成了价值视角的丧失，“新公共行政运动”要求恢复公共行政的政治实质，在行政人员层面上要求强化伦理道德路径，将人们重新引向早期的政治路径；由于新公共行政学派没有发展出真正属于自己的关于公共服务依据的证明和路径选择方案，所以昙花一现，新公共管理运动的“企业家精神”为我们提供了市场路径；九十年代以来，学者们呼唤“公共行政的精神”，批判把政府放在与社会的互动中来解决公共服务的问题，登哈特在此基础上提出了“新公共服务”。但无论是新公共管理还是新公共服务，都是在努力解决公共服务问题，服务意识是行政伦理的核心观点，它们都是发现道德价值，用伦理精神去重新审视政府及其公共服务。

要强化行政组织及其公共行政人员的服务意识，就要积极倡导和实践服务精神，努力提高行政效率，公共行政人员要能正确判断有冲突性的行政客观责任和行政主管责任，合理使用行政自由裁量权，在利益冲突和角色冲突中把握好方向。同时，对于行政伦理的建构，要有德性激励，就某种意义来讲，德性激励是我们所追求的目的，加强行政伦理的法制化建设是必需的，进行制度建构时形成的具有可操作性的成文规章是实现德性激励的前提，并为以后内化为政府以及公共行政人员自觉的、长期的行政伦理行为提供保证。

（作者单位：南京大学公共管理学院）

参考文献：

［1］Kathryn G，Denhardt，The Ethics of Public Service：Resolving Moral Dilemmas in Public Organizations. New York：Press 1998；特里·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社，2001；OECD，Ethic Service：Current Issues and Practics，OECD Public management occasional papers，no 14，1996.

［2］TerryL.Cooper.Handbook Of Administrative Ethics.New York：Marcel Dekker，P158.2001.

［3］Denhardt，Kathryn G.Teh Ethics of Public Service[M].Greenwood Press，Inc，1998.邓哈特指出：组织的奖励系统鼓励对组织的忠诚、对组织权威及规则的顺从，同时强有力地鼓励对组织的认同.

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［7］F.E.Rourke.Bureaucratic Power in National Politics(2nded).Boston：Little，Brown，1972，P324.

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