构建政府与非营利组织合作模式

刘美玲

提要我国正处于经济社会转轨时期，市场经济的进一步发展要求转变政府职能。然而，市场并非政府职能转变的唯一承载者，政府的某些社会职能应当且只能由非市场主体承担。发展非营利组织是实现政府职能转变的一个重要途径。同时，政府职能的转变为我国非营利组织带来良好的发展机遇。在新的历史条件下，探讨我国政府与非营利组织发展问题具有重要而深远的意义。

关键词：政府；非营利组织；合作模式

中图分类号：F272文献标识码：A

推行经济体制改革以来，受席卷全球的浪潮影响，我国非营利组织也得到了扩大与发展，非营利组织的成长与壮大，既与经济结构和社会结构密切相关，又受到政府职能转变的影响，研究和分析转型期政府职能和功能的变化与非营利组织发展的关系，对于我国进一步推行市场导向的经济体制改革和民主化的社会结构有着重要意 义。

一、我国政府与非营利组织发展现状

(一)政府管理模式发生了变化。随着政府职能的转变我国逐步实现由计划经济向市场经济过渡，政府在经济领域的职能和履行职能的方式也发生了根本变化，初步完成了从以微观管理为主向以宏观管理为主、从以直接管理为主向以间接管理为主、从以行政手段为主向以法律和经济手段为主的转变，逐步建立起社会主义市场经济的基本框架。同时，我国政府管理模式也发生了深刻的变化，表现在：首先，在对社会产品的性质界定上，在计划经济体制下，全部的社会产品实质上都被圈定在公共产品的范围内，许多私人物品具有了公共物品的属性，市场经济的逐步建立，重新区分了公共物品与私人物品；其次，政府充分认识到在公共物品的提供上，政府可能出现的低效率，进而将一部分公共物品的提供主动地转移出去；再次，在对社会公共事务的管理上，充分听取非政府部门的意见，并将一部分政府的管理职能转移给非政府公共部门，主动地推进政府行政管理的民主化。

(二)非营利组织得到了迅速发展。20世纪八十年代我国民间公益事业起步，九十年代非营利组织在数量、规模、种类及作用上都有较大发展。如今我国大约300万家各类民间组织，表现为同业组织、行业协会、慈善性机构、学术团体、社区组织、职业性利益集团、公民的自主组织和兴趣组织以及非营利性咨询服务组织等，活跃在与经济建设、公共服务、社会治理、政治文明和文化生活相关的颇为广泛的领域里，是构建社会主义和谐社会不可忽视的重要力量。

(三)当前我国非营利组织发展的作用分析

1、政府转变职能的主要承载体。首先，非营利组织能够创造就业机会，可以接纳政府职能转变产生的富余人员。其次，非营利组织发展可在一定程度上扩大社会公平，体现政府的社会职能。再次，非营利组织发展有助于促进社会变革，加速政府职能的重构。

2、在构建社会主义和谐社会中还有着如下潜在价值。第一，提高社会运行质量。社会运行质量的抽象指标是社会有序化程度。它一方面取决于政府管理和服务的效能，另一方面取决于社会自身状况，两者互为促进。非营利组织的发育情况能够反映社会进行自我组织、自我运作、自我发展和自我管理的水平。非营利组织创造了大量的社会资本，并且发达的民间组织本身便是十分重要的社会资本。社会资本的丰富程度体现着社会的基本质量状况。第二，有利于防范行政权力滥用，保护行政管理相对人的利益。政府权力需要制约，而最重要的制约来自社会。以社会制约政府，是民主的根本要求。一方面政府处于宏观调控，行政权力与微观活动分离，行政权力滥用的机会减少；另一方面完善的非营利组织能够为力量分散的公民提供自我组织的空间。

二、我国非营利组织发展中存在的问题

我国非营利组织虽然得到了一定程度的发展，但是出现了普遍功能缺失的情况，体现在以下几方面：

(一)我国非营利组织的独立性不强，组织的行政化倾向明显。我国作为一个发展中国家，由于经济改革以来市场关系和所有权的重新确立，以市场为导向的经济改革已引起了国家-社会关系的转型。但在社会转型时期，国家－社会关系依然是建立在国家权力对市民社会的渗透这一前提下的，我国很多非营利组织都是从国家或政府处获得公共权力，具有官民身份，公私混合，行政化倾向严重。在我国这种从国家处转移公共权力、实际行使政府职能的非营利组织，除了国家根据特定目的或特定法律设立的特殊社会团体，如工会、共青团、妇联等，主要还有一些由政府机构改革和政府职能社会化而产生的非营利组织。随着政府力图从由包揽一切社会事务的全能政府向社会事务的宏观调控者与管理者转变，政府精简了大量机构，但许多机构从政府分离出来所形成的“形形色色”的协会、团体等依然占有国家编制、行使政府职能、享受国家预算、拥有行政级别。这类非营利组织几乎都保持着类似政府部门的行政化运作方式。

(二)我国非营利组织的公共性和公益性普遍缺失。长期以来，我国的非营利组织都被置于政府直接或间接控制之下，从属于政府的意志和安排，在许多社会事务的处理上都没有发言权。西方非营利组织是公民社会发展和市场制度导向的结果，而我国非营利组织则更多地从属于强制性制度变迁，它们是随着政府主导型市场经济体制的改革而产生和发展起来的。这使其在与政府的关系中处于一种极为弱势的状态，自身社会功能的发挥也受到很大的限制。当前，我国这种客观的社会环境，使许多初衷在于服务社会公众的非营利组织在实际工作中受各种因素影响，已经逐渐将公共利益淡化了，偏离了其本来的意愿。从实际的情况来看，“公共利益”对我国的非营利组织来说，已经蜕变为包括物化的资助者的利益、非营利组织自身的利益和相关政府部门的利益在内的多种利益的综合体，而其中本来应该实现的服务对象的利益已经变得微不足道了。

(三)非营利组织内部管理松弛，管理混乱。主要表现在四个方面：一是制度不健全；二是活动无规则，民间组织的理事会、常务会等长期不开会、不讨论民间事务，各种机构形同虚设；三是办公条件不具备；四是不遵守规章制度。

(四)资金来源不足。非营利组织要正常运转，必须有足够的资金，而经费不足是我国非营利组织普遍存在的问题。一些非政府组织在资金不足的情况下无法开展活动。有的非营利组织由于经费太少，已经到了难以为继的地步。在计划经济体制下，非营利组织由政府控制，其资金也大部分来自政府拨款。在向市场经济过渡的时期，政府正逐步使非政府组织成为独立主体，不断减少对非政府组织的经费支持。而广大非营利组织还没有适应市场经济体制的要求，没有学会通过为会员和公众提供服务而从会员和公众那里取得经费支持。

(五)非营利组织监管体制存在弊端。表现在：法律规范欠缺和不明晰；政府有限监管理念欠缺；监管主体职责界限不明；社会力量边缘化，从我国非营利组织发展的历程来看，社会力量在对非营利组织监督制约上发挥的作用是极其有限的。

三、政府与非营利组织合作模式构建

(一)政府应尽的职责。我国非营利组织在发展过程中，由于受到经济、政治以及社会各方面因素的限制或制约，还存在着很多问题，诸如资金不足、生存能力较弱等等。这些问题的解决需要一个长期的、渐进的过程，这其中最重要的一环是政府行为。因此，我国非营利组织的发展离不开政府的资助和扶持。政府应履行以下职责：第一，推行“国家—社会—个人”共同分担的运行机制，提高我国非营利组织在经济上的自主性，同时摒弃那种认为非营利组织发展就会出现与政府对立的观念。第二，要构建政府与非营利组织的合作与竞争关系，创建互益互动的合作模式。同时，政府要认清与非营利组织可能在公共事务权力与财政资源上的竞争。第三，加快政府职能转变，将更多的职能下放给非营利组织。非营利组织主要接替以往由政府包揽的部分中观层次的职责，为政府与市场、政府与社会、政府与企业、宏观与微观之间进行协调，向社会提供更多的公共服务。它们相互独立又协调互动，构成有效的市场机制。这使得政府职能转变的内涵更加明确，对行政体制改革中政府职能的转变，有着重要的指导意义。第四，建立科学合理的非营利组织管理体制。首先，完善政府对非营利组织的管理制度，这就需在法律上明确各类非营利组织的设立条件，把对非营利组织从业人员的资格审查，作为一项重要措施加以实施。对一些专业性较强的非营利组织，建立全国统一的、公开的从业人员资格考试和考核制度。此外，要对现有的审批进行清理。对非政府组织的审批，应当由法律、行政法规设定。对一些确有必要保留的审批，向社会公布审批的各种程序和界限，增加非政府组织审批的透明度。其次，要加强对非营利组织监督工作，规范非营利组织的行为。目前，非营利组织中存在的诸多问题，主要是缺乏监管而形成的，如管理混乱、缺乏公信力，甚至有的组织以政府名义进行寻租。政府应当且应该负担起对非营利组织的监管工作，促进非营利组织有计划、有步骤地健康发展。

(二)非营利组织应加快自身的成长。首先，建立良好的内部管理机制是非营利组织获得公信力和维持旺盛生命力的重要保障。非营利组织要完善自身的自律机制、财务管理机制、绩效评估机制和激励监督机制，建立一系列的内部控制机制。非营利组织内部管理要加快实行民主化、公开化和透明化。其次，增强自主筹款的能力。广大非政府组织的领导者要转变思想，认真经营非营利组织，通过为广大公众提供高质量的、满足不同需求的公共服务来获取本组织发展所必需的资金。再次，非营利组织要勇于承担由政府和企业中转移出来的、微观领域的社会服务和管理工作，协调政府与企业、政府与市场的关系，帮助政府提高宏观调控的能力，支持企业的发展，提高公共物品的供给效率，实现社会福利的多元化供给，满足社会的各种需求。

此外，非营利组织要积极推进政府改革，约束政府的腐败和寻租行为，调整政府与社会之间的权力关系。

（作者单位：浙江师范大学工商学院）