我国养老保险省级统筹思考

葛　卫

提要养老保险实行省级统筹是我国养老保险改革的趋势，也是向全国统筹过渡的重要步骤。我国从1991年开始就提出把养老保险基金由市县级统筹逐步过渡到省级统筹，但是事实上我国迄今为止只有13个省区市实施了省级统筹，这离既定目标还有很大的距离。本文就产生这种现状的原因进行分析，并针对性地提出了为尽快实现既定目标所应采取的措施。

关键词：养老保险；省级统筹；政策建议

中图分类号：F840.67文献标识码：A

养老保险省级统筹就是在全省范围内统一缴费比例和基数、统一企业离退休人员统筹项目、统一基本养老金计发办法、统一对基金进行管理和调剂使用。从1991年开始，我国就提出了要把养老保险从市县级统筹过渡到省级统筹；随后又相继颁布了几个法规文件，省级统筹成为了我国养老保险改革的重要方向，也是目前养老改革的重心。在这种大背景下，我国各个省级政府也积极响应中央的号召，努力推进本省的养老省级统筹进程。在各个省份的积极配合之下，到2007年底我国已经有13个省区市实现了省级统筹；同时，没有实现省级统筹的省份也表示将在最近两年内争取实现省级统筹。2008年11月6日，中国人力资源和社会保障部尹蔚民表示：争取2009年年底前在全国基本实现养老保险省级统筹。

除了近年取得的成绩外，我们也应该看到，从提出养老保险省级统筹到今天，已经有17年了，到现在只有13个省区市实行了省级统筹，而且这其中还包括北京、上海、天津等省级城市，如果排除这些单一的城市，我国的养老改革并没有取得太大的突破；并且除了这几个省级城市以外，剩下的大多是诸如云南、甘肃等较为偏远且经济不是很发达的地方。中国第一经济大省广东省离省级统筹的要求还有很大的差距，目前为止该省21个地级市甚至还没有全部实现市级统筹。另外，其他经济较为发达的地方也还有很多都是市县级统筹。虽然这些省份都表示将在近期内正式启动省级统筹，但是从省政府出台一项政策法规到该法规在全省范围内正式有效地运转起来是需要时间的，并且在初期运行过程中是否能真正实施下去现在还是个未知数。由此可见，虽然我国的养老保险改革已经走过了十几年的路程，但是其进度非常缓慢，所取得的成绩也远远低于预期。

一、实行养老保险省级统筹的重要意义

养老保险实现省级统筹是我国目前养老改革的主要方向，顺利完成这一改革对我国今后养老保险的发展方向将产生重大影响，具有重要的意义：

（一）实行养老保险省级统筹有利于在更大范围内实现其公平性。养老保险作为以政府为主体举办的保险种类，其统筹基金方面在公平与效率的选择上应该更注重公平。我国不同地方的经济发展程度有很大的不同，在职职工与退休员工的比例也是不同的，因此不同地方所能征收上来的调剂基金也有很大的差别。在传统的市县级统筹下，由于统筹基金是由地方政府所支配的，所以即便是在同一个省份内，不同的市县其职工所享受到的养老待遇也是不同的。也就是说，站在更高层次上来看，市县级统筹于养老保险的公平是不利的。省级统筹则是在全省范围内统一调剂使用统筹基金，对各个地方政府的调剂比例是相同的，这就能够在全省范围内推动实现养老的公平性。

（二）互济性是社会保险的重要特征之一，养老保险也不例外，省级统筹就能够更充分地实现其互济性。省级统筹意味着对全省职工的基本养老金提取比例是统一的，但由于不同市的经济发展水平是不同的，其职工的工资水平也存在着巨大的差别，他们的提取基数随之也是不同的，所以最终不同地区所筹集到的基金数目是不同的；而在发放时则是根据不同地区的不同需要来进行调配使用的，支付压力较小，尤其是原本就有结余的地区所得到的调剂金就比存在缺口的地区少。因此，这一制度会使基金从养老负担轻的地区向负担较重的地区转移，这种基金流向本身就体现了其互济性。这也是实行养老保险省级统筹改革的重要目标。

（三）养老保险省级统筹有利于促进我国劳动力的合理流动，并且为全国统筹奠定基础。劳动力的不断流动是我国现行市场经济的重要特征。为了给我国的劳动力合理流动创造一个良好的环境，养老保险在更高范围上实现统筹是必然的，因为养老保险关系到员工退休后的生活水平，会对劳动力的流动产生巨大的影响；但是我国养老保险实行的市县级统筹会使经济发展程度不同的市县养老统筹基金差别很大，退休后的待遇差别也很大，这必然会促使劳动力向经济好的地区流动，久而久之就会形成劳动力的不合理流动，导致全国不同地区的经济差距越来越大，这对于社会的稳定是不利的。省级统筹则能够很好地整合现存的杂乱的市县级统筹，使劳动力在全省范围内实现合理流动，并为以后的全国统筹打下良好的基础。

（四）养老保险省级统筹能够加强对基金的管理，更好地实现基金的保值增值。原有的市县级统筹使其筹集到的基金结余分散、抗风险能力也很弱，基金的保值增值能力较差，不能满足日益增大的支付需求。省级统筹是在全省范围内对基金进行统一筹集、统一管理和统一调度使用，这能够有效地减少参与养老保险筹集运营的政府单位，会大大地缩减可观的管理费用，同时也能够极大地减少基金的流失，使其更多地用于对退休人员的养老金支付。另一方面，在养老金基数不变的情况下，省级政府所拥有的更加集中的养老基金进行投资所产生的收益也更大。相应的，这部分基金的抗风险能力也将得到大大的提高，其保值增值能力也会更大，这是适应我国老龄化

不断加剧所产生不断增大的支付需求的需要的。

二、影响我国养老保险改革步伐原因分析

我国实现养老保险省级统筹意义重大，但是实际推行的进度却是非常缓慢，至今还有18个省区市停留在市县级统筹的层次上，这一结果是由众多原因造成的。

（一）省级统筹后可能会出现的地方政府道德风险弱化了省政府积极推行新制度的动力。市县级统筹模式下，各地方政府的统筹基金是归地方支配使用的，当地的支付需求也是由地方政府所筹集到的基金来满足的，可以说正常情况下地方部门是要自给自足的，只有在发生支付缺口时才由上级部门进行补足。如果实行了省级统筹，统筹基金全部上缴省级部门，这一方面使省级部门掌握了更多的基金，但同时也意味着省级部门所担负的责任也更大了，相应的地方政府的支付压力就转化到了省政府身上，省政府就变成了支付养老保险金的第一责任人。在这种情况下，地方政府可能会全部依赖于省级政府的财政支持，而丧失了用本地财政来支付养老金的积极性；不仅如此，各个地方政府部门之间为了争夺更多的统筹基金可能还会采取欺骗手段来谎报本地的支付情况，到时现存的基金缺口还有进一步扩大的危险，省级政府的压力也会越来越大。这种潜在的道德风险对省级统筹是一个巨大的威胁，也使得改革的步伐缓慢。

（二）现行的各地方社会保障部门不是直接隶属于省社保部门，对于推进养老保险省级统筹是不利的。各个地方社保部门直接受当地政府的领导从而使他们所采取的行动也是服务于当地政府的，他们考虑的是地方利益，而不是站在全省范围的高度思考问题；实行省级统筹就需要各地方政府上缴养老保险统筹基金，而单纯地靠省级部门是不可能掌握到所有市县的具体情况的，这就需要各地方社保部门的大力配合才能有效地筹集到所需要的基金在全省范围内进行调剂使用，使基金从富裕地区转移到贫困地区，最大限度地发挥统筹基金的互济功能。但是，现行的部门所属情况使地方社保部门所考虑的只会是如何更好地发展当地的社会福利事业，而不会积极地配合省级部门进行基金的筹集。筹集不到充足的统筹基金，省政府想要在全省范围内统一调剂使用基金是不可能的，从而养老保险的省级统筹也就难以实现了。

（三）有些地方政府不愿意放弃既得利益，主观意识上对省级统筹产生抵制。在原有的市县级统筹下，地方政府掌握的统筹基金在满足了各项需求后如果还有剩余可以用于当地的发展事业；这对于那些富裕的地方特别是养老负担轻的地方来说是好事，因为他们可以拥有更多的资金来发展本地经济。而实行省级统筹就意味着地方政府不能再拥有统筹基金的使用权，当地的支付需求是由省级政府根据其具体的的情况来调剂供给的，这也意味着基金会从富裕地区流向贫困地区。如果是原本已经存在巨大基金缺口的地方政府，他们当然会欣然接受省级统筹，因为有了省里的统筹基金，他们就可以缓解巨大的支付压力；可是对于原本拥有基金结余可以用于发展本地福利事业的地方政府来说，省级统筹则是避之不及的事情。另外，如果全省实行统一的计发办法，原本养老待遇很高的地方的水平相对来说会有所下降，保险金所具有的待遇刚性会导致当地职工对新待遇的反对，他们的抗议对当地政府也是巨大的压力。这种会对自己产生不利影响的改革必然会遭到这些地方政府的反对，这也会极大的

影响省级统筹的步伐。

三、加速推进我国养老保险省级统筹改革进程的措施

鉴于我国养老保险改革的现状，为了实现到2009年年底在全国范围实行省级统筹的目标，应该主要从以下几方面入手来推动其改革进程：

（一）养老保险省级统筹极容易产生道德风险，这也正是困扰已经实行和尚未实行省级统筹省份的一大问题。道德风险是由主观意识方面产生的，因此，为了尽可能地减少这一风险，应该从客观方面入手对各个地方政府进行约束。具体可从以下两个方面来进行：

1、加快进行社会保险法制建设。完善养老基金收缴制度，从法制角度实行对各个地方政府的监控，及时有效的筹集和发放基金。道德风险的产生，一方面是由于省级政府无法对各地的实际情况进行全面了解，致使地方政府能够少上缴、多获取，满足其一方私利；另一方面则是因为我国现在的有关社会保险方面的法制建设很不健全，即便发生了道德风险所受的惩罚也是相对较轻微的。因此，为了减少甚至避免此类的道德风险，加大对他们的监控力度是必需的。具体地可以从现有的监督部门抽调一支小分队专门从事对社会保险主要是养老保险的执行情况进行详实的核查工作；另外，尽快完善相应的法律法规，明确清晰地说明地方政府的职责义务。

2、明确地方政府的自主责任，减少其对省级政府的依赖。养老保险的省级统筹并不意味着养老责任也随之上移到省政府的身上，地方政府可以从此不负担任何责任了。但是在实际情况中，很多地方政府在省级统筹后的表现都显示出他们似乎可以从此依赖省政府的调配来满足当地的支付需求了；这种依赖思想对今后养老保险的良性循环是不利的。因此，在推行省级统筹的过程中就应该明确地方政府的责任，如积极配合完成养老金的筹集、对当地的在职职工与离退休职工情况进行精确的把握，制止大量出现的提前退休行为，等等。地方政府的有所作为将大大地减少省级政府所承担的压力，对养老保险省级统筹的顺利进行会产生重大的影响。

（二）改变现在的社会保障部门所属情况，实行省社保部门对相应的地方政府部门进行垂直领导。由上面的原因分析中可以看到，地方社保部门与地方政府之间存在着密切的联系，他们两者的利益是息息相关的。因此，想要斩断这两者之间千丝万缕的联系就必须把地方社保部门从地方政府中分离出去划归省社保部门直接管理。但是，也应该看到，随着社保部门从地方政府中的独立，两者就没有了直接的利益关系，地方政府对待社保部门的态度也会发生变化。所以，实行了垂直领导以后的地方社保部门与当地政府之间必然会产生关系协调方面的问题，这种磨合也是需要花费成本的。因此，在改变现存状况的同时也应该采取诸如加大执法力度、提高社保部门的威信等相应的措施以减少这种成本，顺利完成必需的部门变动工作。

（三）取得地方政府的配合支持。就目前状况来说，省级统筹的最大阻力恐怕就是某些地方政府的抵制。因此，获得这些地方政府的积极配合是目前要做的主要工作。

1、加大宣传力度，使原本反对省级统筹的地方政府主动配合统筹工作。地方政府的地方保护主义思想使比较富裕的地区不愿意上缴原本可以用来发展本地经济的统筹基金，不愿意把“自己的钱”送给别人。对于这些地方政府，应该使他们明白省级统筹的重要意义，同时还要使他们认识到只有整体得到了发展，他们这个局部才能得到长久的、良性的发展。主观上认同了省级统筹的工作后，地方政府才会积极主动地配合省级政府尽快完成这一制度转变。

2、明确的奖罚制度也是顺利开展省级统筹工作所必不可少的。有了软性的宣传努力就必须要有硬性的惩罚措施，对于那些固守自己的地方保护主义思想拒不配合统筹工作的地方政府要有相应的诸如罚款、通告，甚至是罢免相关官员等惩罚措施。即便是地方政府表现出愿意积极配合工作的态势，这些措施的规定也是不能少的，因为明确的惩罚措施会对各地方政府产生一定的威慑力，促使其配合省政府开展相应的工作。

综上，在我国积极推进养老保险省级统筹的大背景下，再加上一系列相应的措施，相信我国养老保险的改革工作会顺利地进行下去，从而保证在2009年年底之前实现全国范围的省级统筹，达成既定目标。

（作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院）

参考文献：

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