我国审计问责制的产生与发展

孙长山

提要目前，我国国家审计机关在审计结果公告工作上做得卓有成效，但一轮接一轮的“审计风暴”过后一切便又归于平静，公众已不满足“有审计无问责”，更期待“审计风暴”之后有“问责风暴”。由此，审计问责应运而生，并快速发展。

关键词：审计问责；背景；产生；发展

中图分类号：F239文献标识码：A

一、审计问责制

问责制的法律术语称为法律责任的追究。根据宪法和法律的规定，政府及其公务员必须承担应由它（他们）承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任；同时，政府还必须接受来自内部和外部的监督，以保证责任的实现。审计问责是指通过审计，依据相关规定对该作为而不作为、乱作为的责任人给予相应的党纪、政纪和经济方面的处罚，是制度文化建设的重要组成部分。

二、审计问责制产生的背景

自1983年国家开始设立审计署开始，审计工作的开展一直是波澜不惊，并未在民间及下层民众之间引起什么样的“风暴”。直到政府的审计报告开始向公众公开伊始（2002年6月25日），一轮又一轮声势浩大的风暴年年如期而至，一张张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益以及金融机构投资资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。

1、尴尬的“审而无问”。中国国家审计署2008年9月6日发布2008年第7号审计结果公告，公布了49个部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果。49个部门中仅5家完全执行审计决定，其中相当一部分在审计报告中屡次被点名，凸显出问责制的缺乏。

2、公众期待“审而有问”。在李金华的2006年度审计报告中，有这样一组数据：“2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分。”只要做一个简单的除法，就可以大致得出以下结论：在106起重大违法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0.9人受到法律惩处。

我们必须反思，“审计风暴”刮了数年，为什么没有吓住那些蓄意违规、违法的人。问责风暴的威慑力，体现在对于当事人责任的追查到底，并依据有关法律法规给予惩处，它让违法官员丧失政治前途，丢掉官职与权力，并且将虚无的“集体问责”、“部门问责”，转化为切实的“个体问责”。

3、问责更重于审计公告。根据惯例，每年审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来说，问责比要求违规单位归还资金更为重要，因为倘若问责到位，问责足够严厉，违规单位自然会迅速归还资金，并且以后轻易不再违规。

三、审计问责制的产生与发展

1、2006年第1号审计公告发布：审计走向“问责”。审计署公布的2004年中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果时，通过审计有213人受到处分，76人被依法逮捕、起诉或判刑。根据金融审计查出的问题，中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司4家金融资产管理公司共对191名责任人给予开除、降职、警告、罚款等处分。审计发现的各类违法犯罪案件线索40起也已移交有关部门立案查处。

2、尽快修订《审计法》，加大审计问责力度。随着社会主义民主与法治不断向前推进，审计工作的监督职能得到了越来越充分的体现。每年国家审计署审计报告公布时，总会引起波动。但就资金闲置、私设“小金库”、乱收费、挪用资金等屡审屡犯的“老大难”问题这一点而言，现有的《中华人民共和国审计法》有必要尽早修订。

（1）进一步规范审计结果的公布制度。现行审计法第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。目前，在这方面国家审计署已经“率先垂范”，遗憾的是，省、市、县三级审计部门这方面的“公布”还严重滞后。

（2）实施事前审计程序。任何对屡审屡犯“老大难”问题的公布和处理，都已是“马后炮”。鉴于此，新修订的审计法似应新增“审计预警”的相关条款。

（3）加大审计后对“一把手”的处罚力度。大凡审计出的经济问题，单位“一把手”有着不可推卸的责任。那些屡审屡犯的“老大难”问题，大多是一种“集体腐败”。而“集体腐败”，最大的受益者是“一把手”。所以，新修订的审计法，对所有审计出来的经济问题，都应追究“一把手”的责任，必须件件“具体而严肃”；同时，还得将对“一把手”追究的结果向社会公布，使得那些对国家经济财产造成重大损失的领导者成为“过街老鼠”，令其不敢再“屡审屡犯”。

3、国务院研究部署审计问题整改工作。2008年9月3日温家宝主持召开国务院常务会议时指出，2008年上半年，有关地区、部门和单位对审计查出的问题高度重视，认真整改，及时、主动纠正存在问题，并着眼治本，加强建章立制工作，中央预算执行和管理情况有了较大改善。会议强调，审计监督是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的重要职责，是规范政府运作，提高资金使用效益的重要机制保障。一是建立整改工作责任制。审计署要将促进整改作为一项重要工作来抓，逐步建立促进整改的长效机制；各地区、各部门和单位主要负责人要亲自过问、督促和检查整改情况，把整改措施落到实处。二是大力推进预算公开。要根据政务公开的要求，在2007年11个中央部门预算公开的基础上，继续扩大公开范围。三是加强制度建设。及时修订和完善有关法律法规，用制度规范管理，不断提高预算执行和财务管理水平。把审计监督与行政监察、行政问责结合起来，建立健全预算执行和管理问责制度。四是继续深化改革。从完善体制、机制角度，认真分析和研究审计查出的问题，做到标本兼治。会议要求，有关地区、部门和单位在10月底前将整改情况报告国务院。

4、人大常委会共识：审计之后重在严格问责。审计效果的真正体现仍然有待于后续的问责制落实。十一届全国人大常委会第四次会议上，全体全国人大常委会委员代表们在肯定审计报告准确务实、敢于直言的同时，希望政府对审计所揭露的问题进一步追究。

强化审计后问责制。我国已制定了一系列有关问责的法律、纪律规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，但由于历史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，成为了实施问责制的主要障碍，同时问责法制及程序不完善，影响问责效率。从审计的本质来说，仅仅是揭露问题显然是不够的，设置审计报告并强化从宏观层面提出整体评价，将有助于立法机构和决策机构有一个总体把握。

5、审计问责体系逐步转型。（1）审计问责体系从行政问责转向法律问责。相对于法律问责，行政问责带有太多的弹性或不确定性，容易留有操纵空间。加大法律事后惩戒在审计中的介入，能够起到足够的事前威慑作用。（2）审计问责体系从组织问责走向个人问责。近年来，对于个人责任追究的数量在提升，逐步“形成审而有问”。（3）审计问责体系从行为问责到后果问责的突破。行为问责与后果问责两者之间，存在一种递进关系。行为问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。

（作者单位：新疆财经大学会计学院2007级研究生）

参考文献：

［1］毕舸，审计问责体系需实现三大转型，来源：新京报.

［2］任鹏飞，蔡金曼，审计问责应走出“屡审屡犯”怪圈，新华网.

［3］如此看来《审计法》得尽快修订了，上海证券报.

［4］国务院研究部署审计问题整改工作，中国会计网.