战后美国对印度尼西亚外交政策的形成

代保平

[摘要]对印度尼西亚(下称印尼)独立运动前后迥异的态度开启了美国对印尼外交政策的探索。美国对印尼政策的形成确立包括两个阶段，第一阶段从1945～1949年，这是美国对印尼政策的起源时期。第二阶段1950～1955年则是美国的印尼政策的最终确立时期。确立的标志就是1955年5月NSC5518号文件的最终出台。至此，美国的印尼认识形成了一种稳定的判断，服从并服务于美国的全球冷战战略，遏制印尼走向共产主义是整个政策的核心，该文件也成为苏加诺执政时期美国构筑印尼政策的蓝本。

[关键词]美国，印度尼西亚，外交政策，NSC5518

[中图分类号]K7[文献标识码]A[文章编号]0457-6241(2009)10-0059-09

印度尼西亚作为东南亚地区的人口和资源大国，战后美国对其外交政策颇值得探讨。国内外学者在阐述美国战后的印尼政策时，多以美国各届政府作为时间段来讨论政策的演变。笔者觉得战后印尼作为一个新独立国家，在苏加诺执政时期，美国对印尼的外交政策有一定的连续性和稳定性。这种稳定性的建立基于美国在战后对印尼新兴国家政权特性、政治构成以及中立外交基本认识的成型。本文主要从美印关系的互动起源以及艾森豪威尔政府期间国家安全委员会5518号文件的出台来探讨战后美国对印尼外交政策形成的过程。

一、战后美国对印尼外交政策的起源

二战末期，美国出于联合欧洲盟国对日本最后一击的考虑，在英国和荷兰的压力下，放弃了对东南亚原欧洲盟国殖民地领土的占有，在1945年7月召开的波茨坦会议上，美国首次表示同意移交荷属东印度的军事管辖权，这也宣告了杜鲁门正式放弃了罗斯福关于东南亚管辖地非殖民化的构想。战后初期，美国在很多问题上都需要欧洲盟国的支持，同时美国也坚定地认为印尼缺乏在二十年内建立自治政府的政治能力，印尼独立仍然是个遥远的目标。正是出于这些考虑，美国在殖民地问题上表现出“中立”倾向，不愿意卷入印尼事务。

1945年8月15日，日本宣布投降，印尼独立运动领导者苏加诺利用英美无暇顾及的时机，于8月17日宣布独立，成立了印度尼西亚共和国。印尼的独立对宗主国荷兰是一直接挑战。荷兰在二战中遭到了巨大打击，其狭小的国土和贫乏的资源使它比任何欧洲殖民国家都依赖于殖民地，因此荷兰强烈反对印尼的独立，并拒绝与印尼新政府进行任何性质的谈判。

由于波茨坦会议规定东南亚是英国的受降区，英军在荷兰的支持下进入印尼。1945年9月29日，荷兰跟随英军重返印尼。英荷以受降名义占领了印尼一些大城市和战略据点，这使得当地的形势开始紧张起来。美国密切关注印尼形势，但一直保持不介入的状态。1945年11月美国国务卿伯恩斯指出：“鉴于该地区形势的复杂化，美国不打算采取任何过早的或不成熟的行动。”但这一时期印尼问题已引起美国国内的争论，因为荷兰军队重返印尼的时候，所使用的卡车是美国制造的，装备上印着USA的标志。美国舆论不断抨击政府仍然在向荷兰的殖民行动提供援助。在这种情况下，杜鲁门政府开始敦促荷兰与印尼进行谈判，以打破目前的僵局。而此时美国的盟国英国在印尼的行动也遭到了国际社会的指责，战后无暇顾及远东的英国希望美国能够介入印尼事务。1945年12月美国驻荷大使霍恩贝克向国务院指出，美国和西方联盟的重要利益已经与印尼局势的发展联系起来，并将受到不利的影响，美国政府应该在印尼问题上奉行一种积极的政策。在英美的压力下，荷兰政府也认识到必须采取行动来缓和与印尼之间的僵持局面。1946年2月，荷兰开始与印尼共和国谈判。

在荷兰与印尼的谈判中，美国基本不介入，但对谈判连续陷入僵局十分不安。而此时，苏联开始指责英国在印尼的行动，美国国务院担心印尼形势的持续恶化会使苏联在联合国大会上重新提出印尼问题。1946年8月，国务院要求霍恩贝克向荷兰政府施加压力，要求荷兰采取一种与印尼共和国和解的谈判姿态，以抵制苏联可能采取的行动。

在美英等多方压力下，荷兰政府采取了务实的态度。1946年11月15日，荷兰和印尼双方达成了《林芽椰蒂协定》。该协定指出：印尼共和国应和其他荷兰殖民地组成印度尼西亚联邦，然后建立一个由荷兰王国和印度尼西亚联邦组成的“荷兰—印度尼西亚联盟”，以荷兰女王为元首；此外印尼必须赔偿外国资本在印尼的损失；联邦成员国的外交和财政须与荷兰协商。该协定虽然把印尼确定为荷兰的附庸，但印尼独立者从长远方面考虑还是表示接受此方案。美国也感到满意，美国认为此协定既可使印尼逐步向民族自治和平演进，同时也保持了荷兰在印尼的政治、军事和经济影响，这与美国在战后对东南亚的基本设想一致。按照《林芽椰蒂协议》规定，1946年11月30日英国军队全部撤出了印尼。随着英军的撤离，印尼出现了权力真空，作为战后自由世界的领导者美国必须面对这一问题。1947年冷战出现，印尼殖民地冲突有可能酝酿成为世界性的重大问题，这使美国在全球的对苏冷战战略中不得不顾忌印尼的局势。同时荷兰的殖民统治者垄断了印尼所有的资源，这也不利于美国与印尼保持正常的商业关系。基于种种考虑美国开始敦促双方切实履行《林芽椰蒂协定》。

1947年5月27日，荷兰政府向印尼提出了履行《林芽椰蒂协定》的最后通牒，即印尼必须最终接受《林芽椰蒂协定》所拟订的条款。荷兰只给印尼共和国14天时间做出答复，但印尼政府在国内反对呼声的压力下拒绝接受。随后荷兰人不顾美国的劝告，悍然发动了对印尼的第一次“警卫行动”。此次行动中荷兰军队在短时间内就占领了印尼的主要地区。“警卫行动”引起了国际社会的广泛关注。7月20日，印度和澳大利亚就印尼问题向联合国安理会提出申请，很快就被列入安理会议事日程。1947年8月1日，安理会通过决议，呼吁印荷双方停止敌对行动，通过仲裁或和平手段解决争端，荷兰和印尼共和国都接受了安理会的决议。

联合国的介入使印尼问题国际化。1947年8月26日，联合国组成了一个安理会调停委员会，该委员会由美国、澳大利亚和比利时三国代表组成。美国开始直接介入印尼与荷兰的冲突中。1947年12月三国调停委员会提出了一个“圣诞节通告”，该通告建议双方都停止目前的军事接触，同时搁置对主权的争议。荷兰和印尼双方都表示接受。根据双方缓和的态度，在美国的调停下，1948年1月17日，荷兰和印尼共和国的代表在美国的伦威尔号军舰上签订了《伦威尔协定》。该协定明确双方就地停火，并且以“范·莫克线”为分界线。该协定暂时阻止了荷兰对印尼发动新的军事行动，但是双方的分歧仍然严重。

1948年5月，苏联准备和印尼建立领事关系。苏联的这一做法引起了美国国务院的极大关注，美国担心目前局势的恶化会影响

美国在印尼的战略与经济利益。于是美国联合澳大利亚采取了更为积极的行动以打破目前的僵局。美国代表杜波伊斯和澳大利亚代表托马斯·克里奇立共同提出议案，主张分阶段逐步解决印尼的主权过渡问题。6月21日，印尼共和国表示接受该议案，愿意作为进一步谈判的基础。荷兰则保持强硬态度，不接受该方案并中断了和印尼之间的所有谈判。荷兰充分利用美国对共产主义恐惧的心理，大肆攻击印尼民族主义运动中的共产主义因素，并表示荷兰必须采取行动帮助印尼共和国清除印尼内部共产主义势力。荷兰的做法迎合了美国对共产主义的恐慌。1948年8月美国驻印尼总领事莱文古德敦促国务院宣布杜鲁门主义适用于印度尼西亚。这意味着美国的印尼政策中也必须考虑遏制共产主义的因素。

但随后印尼内部发生的一个政治事件使美国改变了态度。由于哈达政府对于荷兰咄咄逼人的态度显得软弱，引起了印尼社会的广泛不满。1948年9月，印尼共产党领导的“人民民主阵线”在茉莉芬地区发动暴动。“茉莉芬事件”发生后，印尼共和国迅速做出反应。1948年11月底印尼苏加诺政府镇压了暴动，有大约35000名印尼共产党等左翼分子被捕，其中约10000人惨遭杀害。印尼共产党的组织和领导核心遭到极大破坏。在冷战愈演愈烈的1948年，苏加诺和哈达对共产党左翼分子的镇压为美国对印尼新生政权赢得了好感。杜鲁门开始重新思考自己的印尼政策。1948年9月23日，国务院的一份备忘录中明确表示：“如果荷兰继续实行拖延策略，国务院将支持安理会采纳美国代表的提案，只要印尼共和国保持非共产主义性质，美国还将在经济上提供援助。”

美国开始逐步调整在荷印冲突中的立场，不断向荷兰施加压力，调停委员会也开展了大量的工作。1948年12月19日，荷兰不顾美国的劝阻发动了第二次“警卫战争”。苏加诺和内阁一半成员主动就俘，荷兰取得军事胜利却不得不面对外交的失败，荷兰的武力行动遭到国际社会各方面的谴责。虽然美国与荷兰之间属于盟友关系，但最终美国也顺应国际呼声表示了对荷兰的不满。

1948年12月23日，副国务卿腊斯克给美国驻联合国代表团的电文中指出，荷兰在印尼的行动与美国重要的国家利益发生了严重冲突。美国必须付诸真正的行动支持联合国维护和平的行动，特别是和其他重要成员国采取一致行动。12月24日，美国与中国(国民党政府)、哥伦比亚等国一起向联合国安理会提出建议，呼吁印荷双方停止敌对行动，并撤回其先前根据《伦威尔协定》规定的停火地点，但荷兰置之不理。

美国在战后一直主导着联合国的运行，荷兰拒不服从联合国的决议让美国极其尴尬。美国国会中对杜鲁门的印尼政策抨击越来越强烈，国会认为政府从来没有真正利用终止马歇尔援助来迫使荷兰退步。荷兰的顽固立场导致了印尼局势的进一步恶化，随着亚洲中国革命形势的逆转，美国也开始担心共产主义势力在该地区的扩张。荷兰的强硬政策已经和美国的全球战略产生了冲突，美国决意放弃中间立场。

1949年1月7日，美国在安理会发表声明，首次公开谴责荷兰政府违反了联合国宪章，并敦促荷兰应为解决印尼问题制定出切实可行的明确计划。3月9日，美国国务卿艾奇逊更加强硬地表示，在印尼问题达成与安理会决议一致解决方案之前，美国有必要拒绝向荷兰提供军事装备援助。1949年3月29日国务院政策计划委员会在第51号文件“美国对东南亚的政策”中明确了美国在东南亚的目标。针对印尼冲突，该文件指出：“旧有的殖民统治无法遏制战后殖民地向共产主义的迈进，荷兰注定要失败，荷兰对印尼的军事进攻将恶化目前美欧之间的经济复兴计划。”文件同时警告，越晚促使荷兰把政权交给反共倾向的印尼政府，越有可能促使目前具有反共性质的印尼共和国走向共产主义。文件认为美国必须施加压力，促使荷兰回到谈判桌前。

在美国的强硬压力下，荷兰也由于战后自身经济的恢复缓慢，无法支撑长期的军事作战，遂开始与印尼重新谈判。1949年4月14日，荷兰方面与印尼共和国领导人在雅加达恢复了谈判。6月22日，双方达成了一个关于召开圆桌会议的协定。8月23日，圆桌会议在海牙召开，美国国务院积极参与了会议基本问题的讨论。11月2日，圆桌会议闭幕，双方签订了一个“圆桌会议协定”，协定指出：印尼共和国和其他15个邦政府成立联邦共和国，组成荷兰——印度尼西亚联邦。荷兰女王为印尼国家元首，印尼的外交、财政和文化等方面与荷兰永久合作。同时印尼必须保证荷兰在印尼的权益。西伊里安仍由荷兰占领，主权移交一年后由双方协商解决西伊里安的最终归属。1949年12月27日，荷兰政府正式向印尼移交了主权。1950年8月17日，苏加诺正式宣布成立统一的印度尼西亚共和国(西伊里安除外)。印尼最终成为一个主权独立的国家。

二、美国对印尼政策的确立

印尼是一个群岛国家，东西承接太平洋和印度洋的通道，南北连接东南亚国家和澳大利亚，战略位置极其重要。同时，印尼也是一个资源大国，盛产锡、天然橡胶和石油等战略物资。鉴于印尼在东南亚的特殊地位，印尼独立后，美国一直试图把印尼拉入西方阵营。

早在印尼独立前的1948年12月，乔治·凯南就认为美国应当把印尼作为从北海道到苏门答腊的沿海岛屿防务链中的重要阵地。印尼将成为亚洲大陆上对抗共产主义的重要政治和经济力量。1949年12月美国国家安全委员会的NSC48/2号文件“美国关于亚洲的立场”中再次重申东南亚是日本南下至印度大陆遏制共产主义防线上绝对不可缺少的部分。美国要保持亚洲大陆沿海岛屿防务链的完整，通过政治、经济、军事等方面的援助加强亚洲非共产党国家的势力，促进这些国家的经济自立和政治稳定。

1950年1月，国务卿艾奇逊在致杜鲁门的备忘录中指出，随着共产党对亚洲威胁的增加，将印尼留在反共阵营中就尤显重要。为此美国向印尼提供了一些援助。1950年1月9日杜鲁门批准给予印度尼西亚警察部队500万美元的军事援助，以保证印度尼西亚的国内“反对共产党侵犯的”安全。同年2月美国进出口银行宣布为了重建印尼经济，同意借给印尼1亿美元作为支付美国货物的款项。

印尼独立后期，美国对印尼的帮助使印尼新政府对美国怀有好感。但美国驻印尼首任大使柯克兰根据《圆桌协定》所规定的内容，一再要求印尼必须偿还荷属东印度拖欠美国的债务，同时美国在归还西伊里安问题上缄默不语，这就使得印尼与美国难以互相信任。经受长期殖民统治的印尼民族领导人苏加诺更倾向遵循独立或中立的外交以避免印尼被拉入任何一个集团的势力范围。

1950年9月印尼加入联合国，此时朝鲜战争激战正酣，由于印尼的特殊地理位置，美国需要印尼表达自己的态度。但印尼政府明确表示中立，并且禁止在朝鲜军事行动的军

舰在印尼港口加油、装货或修理。同年10月，印尼外长罗姆向美国表示：印尼不能接受美国提出的“互助防御计划”下的任何军事援助。1950年底，联合国讨论决议要求中国从朝鲜撤军时，印尼投了弃权票。印尼的做法使美国十分不满。柯克兰对印尼政府的弃权表示遗憾，并对苏加诺指出，印尼应该认识到中国人进入朝鲜是苏联控制亚洲计划的一部分，如果印度尼西亚要求自身免遭侵略，构建亚洲大陆的防务是至关重要的。柯克兰还旁敲侧击地威胁印尼，指出，由于美国和参与朝鲜战争的盟国对美国产品的需求日益增多，因而美国难以在共同防御援助计划之外向非参加国提供装备。对于印尼中立的外交倾向，美国经常用停止其援助来加以威胁。

美国接下来的做法激怒了印尼政府。在事先未做说明的情况下，1952年1月美国与印尼外长苏巴多缔结了一个经济和军事协定。而根据美国1951年通过的《共同安全法》中511(a)条款规定，凡接受美国军事援助的国家必须为自由世界的防务做出贡献。苏巴多签订的条约和前两任政府，即哈达内阁时期印尼与美国签订的警备援助，纳席尔内阁时期印尼与美国签署的经济协作协定实际上构造了印尼与美国的双边盟约。美国国务院颇为得意，国务卿艾奇逊高度评价了柯克兰的做法，指出：“尽管印尼敏感和珍视独立政策，但是通过你的行动，你已经说服印尼政府采取了同西方结盟的额外步骤。”该条约一经暴露，立即遭到印尼国内批评。国内各界普遍认为这是明显亲西方的举动，这与印度尼西亚宣扬的独立外交政策相违背。以亲美的马斯友美党为主的苏基曼政府在此问题上的错误举动遭到国内强烈批评，政府很快倒台，被新组建的韦落坡政府取代，马斯友美党在新内阁中处于弱势地位。一年后，韦落坡政府也迅速倒台。1953年7月以独立姿态著称的印尼民族党领袖阿里第一次组阁，马斯友美党首次被排斥在外。左翼倾向阿里政府的出现以及亲美势力的损失，美国放缓了继续拉拢印尼进入西方阵营的步骤。同样在西伊里安问题上美国政府的沉默也阻碍了美印关系向前发展。

1953年7月阿里政府的上台令美国感到不快。7月31日美国驻印尼代办霍恩撒尔在给国务院的电报中指出：“无论在国内政策和外交政策上，阿里内阁必将朝着左倾方向发展，并且可能敌视美国的利益。”次日负责远东事务的助理国务卿帮办约翰逊在致国务卿杜勒斯的备忘录中指出：“印尼目前基本的政治斗争围绕着是否要与共产党合作的问题，印尼民族党虽然是非共政党，但很显然，他们之间可以合作。”

艾森豪威尔政府对阿里政府的倾向表示担忧，责令情报政策部门对印尼形势做出正确评估。在1953年9月18日中情局提供的特殊评估报告(SE-51)中指出，阿里内阁比以前任何一届政府都更为左倾，20个部长中的8个重要部长可能在许多问题上对共产党的影响做出回应。只要阿里内阁仍然掌权，共产党能够增加对其影响。综合中情局提供的信息评估之后，1953年11月10日美国国家安全委员会计划委员会提出NSC171号文件，即“美国关于印度尼西亚的目标和行动方针”。1953年11月19日召开的国家安全委员会第171次会议上，国家安全委员会采纳了NSC171号文件的政策声明。次日NSC171号文件经修订后作为NSC171/1号文件得到国家安全委员会的批准通过。NSC171/1号文件，即“美国关于印度尼西亚的目标和行动指针”是美国首次单独对印尼拟定的政策声明文件。

NSC171/1号文件从以下几个方面对印尼内部形势进行了评估：强调了印尼的重要地理位置和战略资源禀赋；印尼国内政治斗争状态，阵线的分化与组合；共产党的政治影响力持续上升；美国对印尼国内事务微弱的影响力。文件还提到，美国对于印尼的西伊里安要求仍然需要保持中立。NSC171/1号文件通过对印尼政治评估的分析认为，美国对印尼政策的主要目标应该是：“防止印尼投入共产主义势力范围；说服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；帮助印尼发展具有抵制共产主义、为自由世界的加强做出贡献的、坚强有力的稳定且自由的政府。”

依据这一目标，美国必须消除印尼国内政治生活受到共产党的影响，孤立共产党、培育加强反共集团。但是避免公开干涉事件的出现，尽可能通过各种渠道影响印尼即将开始的首次大选；努力促成反共与非共分子的联合，加强与反共领导人的沟通，提供力所能及的帮助促使其进入内阁；鼓动民族主义或伊斯兰分子来抵制共产主义的影响。同时文件还指出，美国应该重视对印尼的各种援助，发展经济关系以保证重要战略资源的获得；促成印尼同其他自由世界国家的合作。

1954年阿里明确宣布印尼将奉行积极的中立外交政策，努力改善与东西方国家的关系。他极力赞成印尼应该尽早与苏联建立外交关系，在阿里的鼓动下，1954年苏联最终和印尼由领事级外交关系升格为大使级外交关系。1953年朝鲜战争结束后，印尼的主要战略出口物资橡胶在国际市场价格大跌，印尼国内经济出现困难，面对中国的橡胶需求市场，印尼积极寻求联合国撤销对中国的出口禁运以促使印尼开辟新的出口市场。同时阿里注重与荷兰的关系调整，首先主张把北苏门答腊荷兰壳牌石油公司收归国有。1954年阿里政府正式废除了荷兰——印度尼西亚联邦以及《圆桌会议协定》中两国的有关合作事宜，逐步摆脱了附属于荷兰的政治地位。同年印尼还拒绝参加东南亚条约组织。在国际上印尼也积极倡导中立和不结盟政策，并承揽举办首届亚非国家会议。

阿里的一系列做法令美国深感不安，艾森豪威尔期望印尼首次大选尽早进行，而自己支持的、目前被排除在政府外的马斯友美党的命运就成为关键。1955年2月10日。国务院就目前印尼国内形势提出四个问题。要求美国驻印尼大使卡明做出简要评论。这四个问题是：1、苏加诺是否为目前印尼国内政治两极分化而烦恼?2、美国支持马斯友美党赢得选举并与民族党的和解会让苏加诺担心吗?3、美国应该寻求给苏加诺再次保证美国没有支持特别的政党或集团吗?4、美国是否应该给苏加诺留下这个印象，就是美国希望马斯友美党与民族党温和派之间和解?10天后，卡明对上述问题阐明了自己的观点：美国应该明确地向苏加诺表示不希望现政府与共产党进行合作，但是不应该显示出过分关注印尼国内政治局势，因为苏加诺对西方的干涉一向非常敏感。民族党的温和派与马斯友美党的和解可能会在选举前出现。

根据卡明提供的判断，为了正确评估印尼政治发展的可能性特别是共产党力量的增加及其影响，1955年3月1日美国情报咨询委员会提出了NIE65-55号文件评估，即“1955年印度尼西亚可能发展情况”。这份主要由中情局起草的评估文件中分列七点指出：1、印尼独立五年来政府仍然不太稳固，国内的经济、安全以及政治改革都没有有效解

决，各党派的中心任务都是试图控制政府。2、目前民族党阿里首相领导的联合政府在1955年或直到举行选举后都有可能继续当权。阿里政府的外交和内政不可能在选举前发生重大变化。3、大选后马斯友美党有可能控制政府。但是也应该认识到，尽管马斯友美党有众多的支持者，民族党和印尼共产党也有可能获得充足的席位以构成新的联合政府。4、短时期内推翻阿里政府不太可能。但是民族党坚决推迟选举或者试图控制选举，那么这样的行动有可能发生。一旦政府倒台，印尼局势将持续动荡并出现分裂。5、印尼共产党因为支持当前具有左翼性质的阿里政府已经赢得了广泛拥护。印尼共产党也在积极扩大组织发展成员，它已经赢得了公众对国际共产党的支持，并且影响了政府对劳工和武装力量的政策。但是印尼共产党还将继续面对陆军领导人以及政府其他官僚的反对。6、印尼共产党通过武力在1955年接管政府是不可能的，但是马斯友美党掌权后，印尼共产党可能通过自己控制的印尼劳工中央组织来扰乱政府的工作。7、印尼经济短时间虽然不太乐观，但是不会对1955年的政治局势产生大的影响。

该评估报告结论指出，共产党尚无力掌管政权，推翻阿里政府促使亲美的马斯友美党获得政权就成了美国的主要政策方向。目前美国要做的就是竭尽所能来影响印尼的大选。1955年3月8日由国务院、国防部、中情局、院外事务管理署、新闻署、财政部和行动协调委员会代表组成的NSC171/1号文件工作小组召开会议审议了国务院提出的“鼓励迅速支持印度尼西亚选举并促使有利结果出现的行动方针”。会议认为各机构应该将以下方针作为基础开展行动，具体实施的计划则无需委员会批准。这些行动的方针是：1、随着大选的临近，美国驻印尼大使馆应该持续关注印尼国内选举，并提供自己的评估和建议。2、鼓励印尼国内所有可能的反共分子攻击共产党，理由是共产党代表着外国的控制并且自己是一个虚假的民族阵线，通过揭露其他共产党国家的运动策略来证实。3、应当在印度尼西亚人头脑中建立这一观念，即美国已经同印尼保持一种适当的关系，但美国没有干涉其国内事务。4、努力强调印尼在美国一些援助项目中取得了技术和实际利益。

大选正在逼近，美国国家安全委员会也在考虑对印度尼西亚提出完整的新政策。1955年4月5日，国务院要求卡明对国家安全委员会提出的印度尼西亚行动方针做出评价。国家安全委员会的方针是：“1、鼓励反共和非共分子联合对抗共产党，缩小民族党和马斯友美党以及其他非共政党间的分歧。2、寻求孤立、诽谤、削弱和瓦解印度尼西亚共产党。3、回应印尼的要求，在恰当时机保持对印尼政府中占优势力量的援助。4、寻求亚洲其他自由国家，如菲律宾、泰国和巴基斯坦通过各种渠道增加对印尼局势的影响，帮助印尼理解美国的东南亚政策。”4月13日，卡明就此问题致电国务院表示，美国应该明确表示只有那些反对共产党的政治势力才能得到美国的支持。美国应该通过各种力量限制共产党在政府中的活动。卡明还同意加强东南亚盟国与印尼的联系，但不要对印尼很快和自由世界合作抱有希望，只要寻求使印尼站在某些善意的中立立场就可以了。

1955年5月关于印尼新政策的预评估都已经完成并形成稳定判断。在先前针对印尼行动方针的NSC171/1号文件，以及美国对印尼橡胶政策的NSC5417/3号文件和1955年3月提供的NIE65-55号文件基础上，5月3日美国国家安全委员会计划委员会提出NSC5518“美国关于印度尼西亚的政策”，以供国家安全委员会讨论。

NSC5518号文件的第一部分是总体评估，分为九个方面。前六个方面分析了印尼国内的基本情况，后三个方面分析了美国目前印尼政策功效及其意义。这九个方面分别为：1、重申印尼的战略重要性和资源禀赋。2、印尼遭受外部侵略还很遥远，但是共产主义继续向东南亚扩张，将有这种危险。共产党虽然不能直接夺权，但其通过合法手段可致使印尼社会不稳定而出现倒向共产主义的危险。3、1955年9月的大选将支配印尼国内政治局势，一个反共的联合政府将取代阿里政府。4、大选后如果马斯友美党取得政权，他们可能将限制印尼共产党的行动，并且寻求西方的经济援助，即使其不放弃中立主义和民族主义的政策，也或许会对西方采取友好的态度。5、印尼将成为东南亚重要的经济力量，但印尼国内政治的不稳定给经济发展带来困境。6、印尼需要外国援助以充分实现其经济潜力，苏联集团已经通过各种方式对印尼进行经济渗透。第7、8和9方面都谈到了美国目前直接影响印尼政策的能力有限，在印尼最为敏感的西伊里安问题上，美国必须采取中立政策。尽管目前无法影响其局势，但美国的非殖民主义传统以及对新独立国家的支持并将促使印尼朝着美国期望的方向发展。

根据总体评估，NSC5518号文件得出美国对印度尼西亚的政策目标和NSC171/1号文件完全一致，即“防止印尼投入共产主义势力范围；说服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；帮助印尼发展具有抵制共产主义、为自由世界的加强做出贡献的、坚强有力的稳定且自由的政府”。

为了实现这个政策目标，美国的行动指针包括以下一些原则和具体方针：1、仍然强调美国不应该在公开层面上体现出干涉印尼内部事务的姿态。2、让印尼充分认识与美国紧密合作的重要性。同时扩大对印尼各个方面的援助，以援助促进印尼的发展来制约印尼共产党经济势力的渗透。3、在西伊里安问题上仍然保持中立。4、根据最新解密完整版NSC5518号文件中12、13、14点，分别指出美国应该促使一些非共和反共政党联合反对印尼共产党，而美国相关机构也可以采取各种行之有效的合法手段或隐蔽手段来影响印尼的局势，其中对隐蔽行动作了规定，可以采取隐蔽的军事行动、颠覆政权或经济战来确保印尼不会有滑入共产主义控制的危险。

1955年5月12日在国家安全委员会召开的第248次会议上，国家安全委员会采纳了NSC5518号文件的政策声明，随后该文件被艾森豪威尔总统批准并且指令行动委员会作为协调机构。从此NSC5518号文件取代先前针对印尼目标行动方针NSC171/1号文件和1954年10月通过的NSC5417/3号文件(美国的橡胶政策)成为美国对印度尼西亚的基本政策。

三、结论

NSC5518号文件是战后美国对印尼政策的第一个完整概述，它不同于先前仅仅作为美国在印尼的目标和行动指针的NSC171/1号文件，NSC5518号文件具有更完整的判断性和指导性。它也是美国首次把印尼政策从美国的东南亚政策中独立出来，该文件的内容表明了战后美国对印尼的外交政策有两个基本点。

首先，从NSC5518号文件可以看出，在印尼进行首次大选之前，美国情报与决策部门已经对印尼国内政治和政权特性形成了一种稳定的判断，服从并服务于战后美国的全球冷战战略，遏制印尼走向共产主义是美国对印尼外交政策的核心和基本要求。在苏加诺执政时代，美国始终以NSC5518号文件的纲领来指导美国的印尼政策。但是NSC5518号文件仍然存在一个问题，也就是艾森豪威尔对印尼的中立主义或民族主义缺乏清晰认识，基本把其倾向等同于共产主义。这也给随后美国和印尼关系的发展带来了困难。其次，NSC5518号文件也首次对美国如何影响印尼的反共提出了具体措施，即有效地开展隐蔽行动，在随后印尼爆发的外岛危机以及60年代印尼的“九·三○事件”中都能够看到美国隐蔽行动的影子。

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