“瓦片”换“高楼”的北坞试验

杨正莲

比起开发商建房的模式来，村集体自己开发对农民来说，无疑整体获利更高

看看时间，下午两点快到了。

58岁的郭于晴迅速穿好外套，把一张叠得四四方方的纸片仔细揣起来，右手也就顺势留在了那个衣服口袋里，生怕一不小心弄丢了。

“那个谁，我怎么老是忘记你姓啥了！”快要走出村子的时候，郭于晴迫不及待地跟右前边一个推着自行车的大姐打招呼，此人是村委会成员。大姐一边热情地回应，一边问：“表交上去了没？没交就给我吧。”

郭于晴刚把手从右边口袋抽出来，纸片就被拽过去，扔进了自行车前面的篓子里，“别给我弄丢了。”她有些不好意思地交代了一句。初春的凉风里，已经有几张同样的纸片在自行车篓子里面微微地翻腾着。

骑着自行车的大姐已经走出了老远，郭于晴还是没下定决心折回家去，脚步不由自主地又向村子西边的老年活动中心移动了好几步，“我家那7套房子到底能不能批下来呢？”

村民或失“瓦片经济”

此刻，2月22日下午两点，北京市海淀区四季青镇北坞村老年活动中心里面，几名村委会成员正在忙着回收《北坞村户型面积选择表》。

表是村委会昨天发下去的。“看来，这回是真的要搬进楼房去住了。”21日拿到表的时候，郭于晴知道，必须得重新规划全家人的生活了。

近一个多月来，北坞村即将腾退农民宅基地，并搬迁“上楼”的消息以各种版本在村民之间流传。从1月5日北京市委书记刘淇来北坞村调研时起，郭于晴就偶尔能从报纸上读到在北坞试点城乡一体化的消息，其中要求北坞村搬迁农民全部“上楼”。

搬？还是不搬？郭于晴感觉左右为难。

北坞村，东临颐和园和南水北调调节池，与颐和园、昆明湖紧紧相邻，西临玉泉山路，南靠西郊机场，是一个地理位置优越但却集合了城乡结合部各方面突出问题的“城中村”。郭于晴和全村三千多名本地村民一样，渴望摆脱脏、乱、差的生活环境，“搬进楼房去住，就有好多事情不用自己操心了，最起码冬天不需要自己烧煤取暖。”

可是，搬迁上楼也同时意味着，家家户户赖以维生的房屋租赁，即“瓦片经济”将难以为继。在过去很长一段时间内，“瓦片经济”是城乡结合部农民利用宅基地获取土地价值的主要手段。

所谓“宅基地”，就是农民用于建造住房的那部分土地，与农用地一样在建国初期属于农民的私有财产，可以买卖、抵押，并被1954年宪法所承认和保护。

此后，宅基地产权不断模糊。1962年9月，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，其中规定“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”，但是，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。

农民对宅基地的这种残缺的权利——使用权，在1982年修改的宪法中被确认。上个世纪90年代，土地管理部门下发没有使用期限的“宅基地证”，使得农民对于宅基地的使用权进一步得到保护。

在农村现实生活中，宅基地被农民视为家产，并代代相传。

当改革开放的春风席卷而来的时候，市场力量推动处于城乡结合部的“城中村”，以各种方式加入工业化和城市化，“瓦片经济”在夹缝中疯长。一边是蓬勃发展的城市经济，一边是汹涌入城的流动人口大军，当有限的城市资源得到高度利用之后，“城中村”便自然承接了城市发展的市场空间。北坞村的村民，就在这种浪潮中不断挤压自己的居住空间，腾出地方租给外来人口居住，以获取尽可能多的租金收入。

郭于晴一家也是这样开始发展“瓦片经济”的。1995年，郭于晴在已经转为居民户籍的本家亲戚的宅基地上新修了房子安身立命，腾出自家的三间房专门出租。此时，她的邻居们也纷纷以改造房型、加盖二层等各种方式参与“瓦片经济”。

统计显示，北坞村本地村民和外来人口的比例一度高达1：7，“瓦片经济”甚至是某些家庭唯一的经济来源。

“现在，我们就指望着这点租金吃饭。”每月一两千元的房租，是郭于晴最可靠的收入来源。年近六旬的她非常担心没了这笔收入之后，一家人将赖何以生：儿子和女儿均未婚，年过三十的女儿因为身体虚弱长期没有外出赚钱，将近而立之年的儿子，每月也只有一两千元的收入，郭于晴和老伴常年有病，“他爸爸每月药费都得一千多，为了省钱，现在减少到每个月只买几百块钱的药。”他们担心，住得起楼房，却交不起物业管理费、水电费和取暖费。

北坞村党支部书记张泉对此也有些无奈：“目前，我也没有太好的办法，虽然说政府对于产业用地给了很大的关心和支持，但是老百姓一时还得不到真正的回报。”这里所说的产业，是指本次调整中腾退出来的宅基地中，将有一部分用来发展村集体产业。

在一个可以想象的建设周期之外，张泉还必须在经营周期的基础上考虑还贷，“我们的村集体产业完全是贷款建设，虽然说政府给了一定的贴息，但贴息终究是有限的。”

情况似乎还不是太坏。2月21日，郭于晴他们在领到《北坞村户型面积选择表》的时候被告知，住房补偿按照宅基地置换，各家可以根据宅基地面积和规划中的几种房型，先行选择自己中意的户型和相对应的住房数量。

目前为止的规划中，供北坞村民居住的回迁房将有8种户型：一居室有53平方米、60平方米两种，两居室有80平方米、90平方米、100平方米三种，三居室有120平方米、150平方米、179平方米三种。

郭于晴仔细斟酌后决定选择：二居室100平方米的房型3套，三居室的120平方米、150平方米各2套。为了增加如愿以偿获得这7套住房的筹码，她诚恳地在表格后面补充说明历史因素和现实困境：“因集体占用我房基地拆占我后院612平方米，未批我房基地，也未给补偿，所以我增加了面积，因为我孩子都属于大龄青年需要用房。”

但对于郭于晴和其他村民而言，这一次的住房调整能否达到自己的目的，实在是个未知数。据悉，本次规划中用于北坞村民居住的回迁房不足三千套，最终实施方案和相关细节尚在研究讨论中。而公开的资料显示，北坞村占地面积33.61公顷，农民户1110户，2967人；非农民户440户，663人。也就是说，户均不过2至3套房，看来，郭于晴的想法有些过于乐观了。

村集体首获自主权

眼下，虽不能确定郭于晴他们将在何种程度上参与分享宅基地置换的经济效益，但是北坞村集体经济组织，却实实在在地拥有了自行支配和经营集体土地的权利，包括在腾退出来的宅基地上自主进行开发建设。而在此之前，村集体并不拥有这样的权利。

北坞村正在进行的这项试点，是在1月初的北京市海淀区2009年政府工作报告中提出来的。报告指出，今年将以北坞村为试点，力争在农民利益保护、社会管理体制等方面取得突破，使其成为推动城乡一体化发展的示范区。

经过一系列紧锣密鼓的调研之后，2月3日，北京市15部门联合制定的《关于进一步推进绿隔地区城乡结合部发展及启动北坞村试点方案的建议》首次亮相，其中明确，将鼓励集体经济组织(乡集体资产运营机构或村生产合作社)自行开发配建商品房。

北坞村的试点，导因于十七届三中全会对于农村集体土地产权的推动。2008年10月12日，十七届三中全会通过《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定(全文)》，其中规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。

可以预见，三中全会后，农民对于集体建设用地权利的土地制度改革，可能自此拉开帷幕，各地势必纷纷试水，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。

北坞村的试点，也有这样的意图存焉。虽然北京市国土局2月16日表示，北京市拟进行宅基地换房试点，但腾退出来的宅基地仍然是集体土地性质，不能用于房地产开发，主要用来发展村镇企业集体经济。不过，北坞村“城乡一体化试点”所涉及到的“以宅基地换房”，似乎走得更远。

张泉告诉《中国新闻周刊》：“村民居住的回迁房性质是经济适用房，应该可以按照规定交易。”

《北京市经济适用住房管理办法(试行)》(京政发〔2007〕27号)规定：“购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易；对于因各种原因确需转让经济适用住房的，可向购买人户口所在区县住房保障管理部门申请回购，回购价格按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素确定。” 张泉说：“具体是几年还说不清楚，政策可能有变化。”

如果有多余的房子可以上市交易，北坞村民也许可以借此获得一定的经济补偿。2月22日中午，郭于晴就是怀着这种美好的憧憬在电话中告诉亲友：“多出来的房子可以卖出去，或者出租。”

北坞试点调整中腾退出来的宅基地，除了用于村民回迁房建设之外，其他将用于绿地和产业用地。初步估算，北坞村绿地将有4000多亩，具体数量在调研之后可能还会调整；而政府审批下来的用于发展村集体产业用地为21.5公顷，约325亩左右。

在目前的规划中，产业用地主要分为四大块：第一块，围绕闽庄路汽车一条街，发展两个高端汽车销售产业，一个是奔驰销售中心(可能会是奔驰在中国最大的销售中心)，匹配奔驰博物馆，其中将展示奔驰一百多年来所有的车型；还有一个LEXUS雷克萨斯(凌志)销售中心。第二块，结合外来人口比较多的现实，建设一个2万平米的外来人口居住公寓。第三块，建设一个用地4公顷的生态园，包括一个四星级酒店，一个生态餐厅以及相关产业配套。第四块，7万平方米的高档酒店建设。

“这些项目，一个是考虑到本地农民的就业问题，还有就是本地集体经济的发展。”张泉说，如果产业规划全部到位的话，将增加800到1000个就业岗位。

该方案强调充分发挥农民主体作用，为此，北坞村所在的玉泉行政村组建了北京颐泉房地产开发公司，张泉为法人代表，“不以营利为目的，主要负责这个项目，也就是回迁楼和四块产业用地的开发建设”。

据悉，本次调整中仅涉及村民回迁房建设部分就需要投入4个多亿，为平衡建设资金和用地指标，政府给予的资金支持主要包括：四条半路网的建设征地补偿费用先行支出，约有1.2亿元；贴息贷款；免税，即交即返；另外，镇政府将出资一两千万元。在上述建设项目之外，玉泉村还将计划开发8万多平方米的商品房，用于调剂回迁楼建设资金。

谋破“小产权”

“要给老百姓把这点事儿做好。我一直主张，自己的地自己开发建设，把产业留给农民。”张泉说，“不然的话，开发商全把地‘研究走了，你再想发展自己的产业就没有了。”

张泉所说的开发商把土地“研究走”，指的是近10年来，玉泉村开发利润被房地产商拿走的一段历史。在过去的开发中，村集体和村民所享有的实惠有限。迫于情势，小产权房成为村集体分享土地收益的一种主要手段。

北坞村是玉泉行政村的8个自然村之一。早在1993年的北京城市总体规划中，玉泉村就被全部划入了绿化隔离带(简称绿隔)建设范围。

2000年3月，四季青镇绿隔建设工程正式启动。根据计划，所有绿隔范围内的旧村，都将在4年内被拆除，玉泉村下辖的8个自然村，通过土地置换的方式，在原小屯、闵庄两个自然村建设农民回迁楼，8个自然村的村民全部搬迁至此居住，腾退出来的农民宅基地用于绿化。

北坞村所属的玉泉村旧村改造工程，各个村集体无法插手，只能由四季青镇纳入全镇建设计划，由其农工商总公司下属的清远房地产公司负责开发。由于缺乏资金，清远公司先后和北京润地、物华天宝、天方世城三个房地产公司合作，进行玉泉村的旧村改造。

这个计划4年完成的工程，7年之后，只为玉泉村不到1000人提供了新房，其他8000多人依旧住在平房中，而北坞、中坞等自然村的拆迁一直没能启动。据调查，工程搁浅主要是因为开发商的商品房建设占用土地，导致回迁房亏空28万平方米。

土地收益被他人拿走，农民却没有住上开发商所允诺的回迁房，这种困局为北坞村在这次试点中取得主体地位奠定了现实基础。

事实上，村集体谋求土地增值收益的实际行动先于制度层面的放开。就在郭于晴1995年新修房屋以供出租三年后，1998年，北坞村所在的玉泉行政村，也开始兴建了后来被命名为中坞新村的小产权房。

因为没有向国家缴纳土地出让金等税费，也没有国家的土地使用证和预售许可证，这种房屋没有产权证，但是因为价格优势很受市场欢迎。

小产权房占用的是集体土地，按照此前的法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

据房地产开发程序，一块农地若要转为房地产开发，首先政府将按照基准地价征用土地，进而将农地转为开发用地储备。之后，开发商通过拍卖方式以获得对这块农地的开发权。中间地价的落差，即构成了政府土地出让金的净收入。

在这种土地开发政策之下，政府一方面是农地征用的唯一合法主体；另一方面，又是向房地产商提供开发土地的唯一供给者。国研中心课题组的调查表明，在这种供给格局中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。

以2007年的一项调查为例，彼时北京市场上在售的400余个楼盘中，“小产权”楼盘约占市场总量的18%，平均3344元/平米的售价，仅相当于2006年北京市整体销售均价8792元/平米的38%，而2001年完工的中坞新村复式楼，当年的交易价格也只有3800元/平米。

小产权房破除了区县以上政府和开发商分享土地收益的格局。加之小产权房还不同程度地存在着占用耕地，甚至基本农田的情况，因而，“小产权”房并不被政策所允许。国土管理总局(国土资源部前身)、国务院办公厅都曾发文，禁止城镇居民购买农村宅基地及农民房。

2007年6月18日，建设部发布了《关于购买新建商品房的风险提示》，明确警示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，剑指小产权房。

随后，各地开始严厉处罚建设小产权房的单位，有些占用耕地的项目甚至被强制拆除，就连曾经实施“小产权房”办证试点工作的河北省石家庄市，也迫于压力而暂停。

位于四季青镇玉泉村的小产权房项目“中坞新村”，侥幸在这一轮清理风暴中幸存，然而小产权的帽子始终没能摘除，合法化路径在试点之前，方向尚未明朗。

北坞村的试点给不合法的“小产权”合法化提供了一种途径。如果“在自己所有的土地上能盖属于农村集体自己的房子”，张泉和郭于晴等村民们的期盼是，以后村集体所盖的房子，就不再是小产权房，而是“大产权”了。

(应采访对象要求，本文中郭于晴为化名）