论完善社会主义新农村的法治建设

赵修安

摘要：法治建设同社会主义新农村建设是紧密相联、不可分割的。社会主义新农村建设的进程，本身就是一个农村法治不断完善、发展的过程。文章试从新农村法治建设的基本内涵出发，针对农村中突出和集中的法治问题进行分析，提出健全法律法规，提高农民法律意识，完善法律机制等对策，以推进社会主义新农村的法治建设。

关键词：新农村；法治；建设

中图分类号：DFl27文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0104－04

社会主义新农村建设的进程，就是一个农村法治不断完善、发展的过程。如果没有中国农村的法治化就没有整个中国的法治化。但由于诸多复杂的原因，现阶段中国农村的法治建设步履蹒跚，法治水平较低，亟待进一步发展完善。

一、社会主义新农村法治建设的内涵

“新农村”的法治建设首先应当致力于秩序的构建，即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度为制度前提，以法治国家为目标取向，在农村社会领域建立起一种法的规则和秩序。其次，应当致力于理念的提升，“新农村”应该凝聚着法治、平安、和谐理念，以农村干部群众法治观念的普遍增强为契机，以农村祥和稳定为追求，并力求农村政治、经济、文化的协调，农村与乡镇、城市的协调发展。第三，应当致力于法治治理模式的转变，我们所要建设的社会主义新农村应该是一个以法律为主，道德、宗教为辅助调整手段，且法律、政策与各种村规民约相协调的农村治理模式，应当努力改变依靠行政手段或道德约束进行调节和治理的现状。第四，应当致力于基层民主政治的实现，政治民主是农村社会秩序的基础，也是新农村建设的直接要求，但在改革开放的进程中，农村经济的发展是走在农村政治、文化发展之前的，致使农村社会的政治、经济和文化本身处于一种非均衡的状态。新农村法治建设应该尽可能地致力于这三者的和谐，并力求民主的真正实现，这既是新农村法治建设的基础，也是新农村法治建设的任务。

二、新农村法治建设的现状及存在的问题

(一)涉农立法相对滞后

当前有关农村的立法从数量和质量上都远不足以适应新农村建设的要求，层次低、质量不高，带有浓厚的计划经济管理色彩、义务性规范多而权利性规范较少，政策性和原则性强而规范性及可操作性差。主要表现在：农业立法内容不完善，不能适应农村市场经济发展的要求，对农业生产经营制度、产权制度、流通制度、分配制度等内容的立法不完善；农业立法层次低，基本上是在行政法规、地方性法规和规章层次上，缺少较高法律效力的农业法律，各项涉农法律、法规规范性、可操作性差。

(二)普法效果较差

农村的法治宣传教育大多停留在文件上、会议上和应付检查上，很多地方的普法并没有取得预期效果。有调查显示，有近30％的农村受访者对当前的涉农法律法规了解很少。农村基层干部和农民群众法律素质普遍较低，村民自治尚需加强，农村民主选举工作不尽如人意。有调查显示，认为“目前在选举村干部和乡镇人大代表上，能真正体现村民的意志”的受访者只占52.3％，认为能“部分体现”占了44.7％。

(三)法治环境欠佳

主要表现在：农村的犯罪率居高不下，多为故意伤害、盗窃、抢劫、交通肇事等类型犯罪；各种纠纷解决不及时，导致小纠纷演变为大案件、民事纠纷演变为刑事犯罪；由于一些农村精神文化生活贫乏，赌博、涉毒等各种不良现象抬头，给农村治安埋下隐患等等。在对农民的调查中，认为自己所在村、镇的治安形势总体“好”的只占受访者的34.1％，认为“治安总体形势一般”的则高达61.2％。个别涉农执法人员素质不高、执法行为不规范。有15.3％的受访者认为，乡村干部和执法部门存在侵犯农民财产权益的行为。

(四)农村司法薄弱

许多纠纷不能得到及时解决，加之诉讼过程繁琐、诉讼成本高昂，致使农民失去了运用法律手段维护自身合法权益的信心。调查数据显示，只有16，5％的农村矛盾纠纷是通过“法院诉讼解决”的；70.6％的受访者认为，当前“造成农民‘打官司难的主要原因”是“诉讼费用高”。而公权力的缺失则导致农村的社会秩序主要靠民间力量进行维持。如农村纠纷往往由有威望的村民、村干部来调处，当事人通常不会将去派出所、法律服务所或法庭解决作为第一选择。“打官司”解决纠纷的公正性虽更能得到当事人的认可，但成本较高，低廉的解决成本和公正的结果追求之间并不完全一致。法律手段在社会调整中并没有占主导地位，农村社会的“法律退位”导致了“有法不依”。

三、新农村法治建设不足的根源

(一)法治赖以存在的经济基础薄弱

我国农业正处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变，由传统农业到现代农业的艰难转变阶段，农村经济还相当薄弱，落后于市场经济的需要。在此状况下，部分农村地区的人们过着较封闭的生活，对法律需求不高，对法律调节社会生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足，并面临后天发展的障碍。法制教育的匮乏源于农民文化知识的匮乏，农民文化知识的匮乏源于农民文化水平的低下，农民文化水平低下源于农村经济的落后。农民的低收入和贫困阻碍了农民选择成本较高的诉讼程序，使人们对诉讼望而却步，不到万不得已决不“告官”。

(二)农民法律意识的淡薄

在我国农村，教育资源严重不足，尚有部分农民处于文盲半文肓状态，有的甚至连自己的名字都不会写。加之传统农村具有封闭性，在封闭的空间内是一个熟人社会，在熟人社会里是不要法律的。发生纠纷往往是依据大家都彼此熟悉的世代沿袭的乡村规则来调解。认为打官司是一件可羞之事，还会带来更多的负面影响。从而造成农村法制教育的开展难度很大。而法律意识是其关于法律的心理、知识、观念和思想的总和，体现其对法律现象的认知与评价。农民法律意识的淡薄表现在农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。在对权利义务的理解中，义务是主词，少有权利的知识和观念，他们常常认为“权大于法”。当农民遇到纠纷时，首先想到的不是法律的解决途径，而是依靠“关系”、“金钱”和“权力”，遇到侵害自身合法权益的事情，要么在权衡各种关系、势力后采取“忍”的态度，要么走 “私了”的路径，要么干脆“以暴制暴”，视法律是一种“陌生”而又“麻烦”的东西。农民法律知识的缺乏不仅严重影响其法律意识的增强。而且严重影响其行为。农民很少知道自己的权利，有不少农民当其权利受到侵害时，不知道已受到侵害，或虽已知道，也不敢于或者不善于主张权利。而在法治化社会中，在预先的法规范下人们对法律知识掌握的多少，既影响对自己权利的合法维护，又影响自己对法律的

遵守。因此，农民法律意识是农民法律行为的直接支配因素，是法治舆论力量的基本来源，法律意识的状况已成为农村法治进程的最大约束。

(三)司法机构设置不够合理

我国司法机构的设置，公安机关、人民法院、人民检察院和司法行政机关只设置到县级、区级，只在个别人口较多的乡镇由法院设立派出法庭，司法行政机关设立司法所，公安机关则在乡镇设立派出所。司法资源配置不合理，大部分治安防范力量和治安防范措施主要应用于大城市和县城，一些乡村群众见警察、法官一面都难，即使不得已报警求助或打官司告状，也可能是无奈的选择，并要承担打持久战、消耗战的风险，这就使得农村弱势群体的维权成本和生存难度比城市居民要高，所能享受的社会保障和救助措施却大不相同，这样的设置很难将法律融入农民的生活。另外，这些派出机构向来都与地方同级行政机关有着密切的联系，尤其一些地区的派出法庭和公安机关派出所，由于领导机关权限不清及领导干部素质等种种原因，有时甚至成为简单的协助乡镇政府工作的机构，这无疑影响了政法机关的公正执法形象。

四、建设新农村法治的路径选择

(一)加快农村经济的发展，夯实农村法治基础

第一，改革农村土地制度，维护农民权益。农民拥有最大的资产是土地，发展农村经济离不开土地。因此，要改革现有土地征用制度，让集体建设用地直接进入市场，允许农民分享土地增值收益。要严格界定“公共利益”的内涵和征地的范围，划清“公共利益”与“国家建设”的区别，制约政府滥用征地权力，规范征地程序，改变征地补偿办法，完善征地补偿标准。

第二。调整优化农村产业结构，发展现代农业。坚持市场化取向改革，调整优化农业结构，牢固树立农产品就是商品的观念，不断提高农产品的竞争力，体现农产品的商品价值。着眼解决制约农业发展的城乡二元结构、投入不足、基础脆弱等深层次的矛盾，增加农业科技含量，增强农业科技创新与应用，转变农业增长方式，提高农业的综合生产能力。

(二)提高农村干部群众的法律素质，培育农村法治主体

第一，明确新农村普法教育的重点。在宣传宪法等基本法律的前提下，要把事关农民切身利益的合同法、土地承包法等法律法规的宣传摆在突出位置；要针对发展农村经济、实现农村社会和谐、维护农民利益的要求，开展发展市场经济、维护稳定、化解矛盾纠纷、维护合法权益等方面法律的宣传教育，使广大农民不断增强权利义务观念和民主管理意识。第二，要扩大普法宣传面。对一些经济落后的农村，特别足“老、少、边、穷”的偏远地区，以及农民居住分散，交通不便，消息闭塞的地区，加大普法宣传力度，增强群众对涉农法律法规的认知度。第三，创新普法宣传手段。避免对涉农法律法规的宣传，停留在发些小册子，出出宣传车，编写黑板报，悬挂或贴贴标语等比较单一、机械的宣传方式。要针对农村群众急需的问题，采取贴近农村现实，适应农民需求，生动活泼，深入浅出，通俗易懂，灵活多样的普法形式。比如可利用各种场所、媒体和平台，采取戏曲、文艺等农民喜闻乐见的形式，坚持“需要什么法，就普什么法”的原则，有的放矢地开展民法、婚姻法、劳动法、合同法等法律的宣传，让群众直接受益。让群众对宣传效果看得见摸得着，留得住。

(三)加强涉农的立法工作

第一，进一步完善我国农业立法，在内容和结构上对国家保护、支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。首先完善我国农业投资法律制度，明确各级人民政府在农业投资方面的责任权限，以及农业投资每一年占财政收入的比例、投资的预算和程序、社会主体对农业投入、农业外资的引入等问题。其次，针对我国农业法中未对农业补贴做出任何规定的现状，对现行的种粮补贴、粮种补贴和购置农机具三种补贴进行规范，完善我国农业补贴方面的法律规定，明确规定国家农业补贴的范围、程序和标准，以及在农业补贴过程中的监督等方面的规定，防止政策在贯彻执行过程中的随意性。再次，强化法律监督，明确责任，健全对政府扶持、保护农业发展的相关责权的监督机制，农业法中应对法律监督以及合法权益受损的社会主体对责任机关的诉讼机制做出相应的规定，增加农业法的“可诉性”。第二，完善保障农村公共产品供给和基础设施建设的相关法律。新农村的公共建设概括为“六通、五改、两建设”。“六通”即通路、通水、通气(燃料)、通电、通讯、通广播电视；“五改”即改厕、改厨、改圈舍、改校舍、改卫生所；“两建”即建公共活动场所、建集中垃圾处理站。涉及到基础教育、职业教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方方面面。在当前的农村，公共产品恰恰非常匮乏，无法满足广大农村社会公众的实际需要。国家除了经济上的侧重和投入，还有必要通过立法予以保障，明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任，制定相应的责任追究制度，并促成各级党委政府的积极落实，逐步改变村镇发展缺乏规划，农民住宅布局散乱、建设无序，村容村貌和群众居住环境脏乱差等现象。第三，通过法律促进农村的医疗体制改革。近年来，国家推行了新型农村合作医疗和社区卫生服务等一系列措施，计划到2010年。中国农村将普遍实行新型农村合作医疗制度，覆盖约7亿人，使绝大多数中国老百姓享受基本的医疗保障。为此，国家有必要出台相关的法律法规进行规范，比如《农村合作医疗法》，明确农村合作医疗组织形式，参加合作医疗农民的权利义务，筹资及法律监督方面的事项，以利于实践中的运作。同时，出台配套法律，通过一系列的奖励机制，比如税收减免、财政补贴等等，鼓励社会各界投资农村医疗。推动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度的试点工作，在条件成熟时也要立法进行规范。

(四)完善农村法治维护机制

第一，完善司法制度。法治社会里只有坚持司法的独立性，才能维护法律的公正、公平。对农村基层司法组织的合理架构、司法救济措施的落实是必须考虑的问题。派出法庭地处基层，便于农民诉讼，但并非所有乡镇都设立了法庭，数量还不能满足农村需求，如果增加现有派出法庭的数量，做到一乡(镇)一庭，同时推广巡回法庭制度，由基层法院派出巡回法庭，深入农村基层办案，可缓解派出法庭及其人员不足的状况。考虑到农民生活槲埘贫困的现状，可扩大简易程序的受案范围，以降低诉讼成本，尤其是时间成本，提高办案效率，从而促使更多的农村纠纷进人诉讼，以便农民既低成本又更加公正地解决纠纷。

第二，建立健全乡、村警务机构。在公安系统实施“三基”(抓基层、打基础、苦练荩本功)工作的基础上，加大乡村警务运行机制改革力度，使警力卜沉，把派出所工作延仲到乡村。每个乡镇应没公发派出所，村设警务室。村警务室实行臀长负责制，了解辖区情民，接受群众资询申请，调解纠纷等。

第三，加强法律服务、司法行政部门要根根本地情况．精简机构，重心下移，配齐基层司法所或法律服务所工作人员。要进一步提高为农民服务的意识，特别足在土地承包、农民负但等涉及农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助：另外要拓展法律服务工作渠道，允分利川多利种渠道，满足农民的法律需求，目前在全国各地建立的“148法律服务热线”，开辟了为农村提供快捷法律服务的新领域，应大力扶持和推广。

2008年10月中国十七届三中全会通过《中共中央关于进农村改革发展若干重大问题的决定》义为社会上义新农村建设的法治建设奠定了理论基础。总之，在进行农村法治建没的过程中，不仅要提高农民的法律意识，完善农村纠纷解决机制还要大力发展农村经济，提高农民生活质量，大力普及现代科学文化知识，提高农民文化素质全力落实村民自治，提高农民现代比主意识和参政观念。只有这样多头并进，才有可能有农村法治的全面进步。

责任编辑陆莹