从行政许可法角度透视政府行为

辛　文

提要在政府的一系列改革下，出租车行业大起兼并改革之风。整改的后果却让除了大公司高层管理人士以外的所有人都出乎意料。各地出租车公司与司机的冲突频繁发生，司机称诉苦无门。公司过高的承租金与暴力化管理都是仗了谁的势?政府的作为是否合法及合理?政府之手不可谓不强大，然而它的倾斜也同样令人生畏。行政许可的设置这个可以影响一个行业根本利益分配的权力究竟该不该受到限制，在行政许可法下的现实又是怎样的。本文通过分析出租车行业的历史及现状，透视政府在其间的作为，论证现有出租车行业行政许可的不合理性，以及与《行政许可法》在塑造有限政府的立法目的与实际效果的差距，并根据出租车原有运营模式提出出租车行业许可改进建议。

关键词：行政许可；合法性；合理性

中图分类号：D9文献标识码：A

一、在现有的《行政许可法》下政府的行政行为合法性与合理性分析评价

2004年7月27日，银川市出台的《城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》，规定出租车经营权实行有偿使用。此举引起出租车司机的强烈不满，7月30日，以往穿梭于银川市大街小巷的出租车忽然全部消失，银川市出租车营运陷入停顿。

2003年武汉市要求出租车公司和司机明确产权关系，由挂靠经营逐步转为承包经营。2004年7月2日，武汉“的姐”王梅所在的公司依据上述条款强行收车，要求与王梅签订车辆所有权和经营权都归属于公司的《承包经营合同》。7月12日，在武汉市交委会议室，王梅掏出水果刀，割腕自残。

2004年9月1日，重庆市万州区127名出租车司机诉区政府、区运管处违法行政二审开庭。司机认为，2001年底重庆市万州区政府制定的《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》，规定万州现987辆出租车按规定年限实行报废，不准延期经营，剥夺了他们依法从事出租车经营的权利，违反了《出租汽车旅游客运管理规定》、《城市出租汽车管理办法》、《重庆市道路运输管理条例》中允许符合条件的个体户经营出租汽车、允许各种经营主体平等竞争的规定。

2000年9月，北京市一份《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件，对出租车企业的资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”据业内人士估算，这次重新洗牌，有3万多辆出租车被重新组合，产权变更，涉及的资产总额接近50亿元，动用的资金量超过20亿元。

笔者认为，以上四个案例的核心争议是已生效行政许可的变更问题。第一个案例涉及已生效行政许可变为有偿使用的问题；第二个是已生效的经营权发生实质变更问题；而第三个是提前结束行政许可，也就是以车辆报废名义更改行政许可年限的问题。其归根到底还是已生效行政许可的变更问题，而行政许可法第八条明确规定了禁止随意更改行政许可。对已发放许可的撤回必然会违反在行政基本原则中的信赖保护原则基础之上建立禁止随意更改许可规则。行政许可法第八条规定，公民法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得随意更改已生效的行政许可，且只有行政许可所依据的法律法规规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民法人或其他组织造成财产的损失，行政机关应当依法给予补偿。相对人，即许可获得者的行政许可是要受到保护的，只有在其依据的法律、法规、规章发生变动或客观事实发生重大变动并且在以公共利益为对立价值的前提下其受法律保护的地位才可动摇。也就是说，政府必须以公共利益为借口才可以合理合法地撤回行政许可。在丧失了行政许可后，相对人的第二层利益，即基于对许可的信赖而付出的努力及成本是要受到保护的，如购车款等，政府是要给予补偿的。政府的一纸通知似乎没有具体相对人，甚至可能被界定为非具体行政行为，但这纸通知的确起到撤回已生效的行政许可的实质作用。这样的做法是否有规避诉讼且免于补偿责任之嫌，我们不便妄评。与兜底型条款配合的天衣无缝。第四十七条赋予行政相对人针对具体行政许可决定要求举行听证的权利也不足以救济巨大的公权力，由于合法设置普遍禁止而给公民、法人带来的侵害，这使得听证只能确保公平而不能确保公正，甚至在与十二条口袋条款结合的特许型行政许可结合下甚至连公平都无法实现。现实是在行政许可法生效前夕，国务院决定保留500个行政审批项目，并设定为行政许可（国务院令第412号）。其中规定出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的核发由县级以上政府的出租汽车行政主管部门实施行政审批。这一项行政许可显然不可能在现有的行政许可法下在存废的层面实质受到挑战，但根据上位法对下位法的制约，其合理性在行政许可法生效后显然应重新评价至少应该听取意见，否则政府这一颇显仓促的国务院令就有规避法律的嫌疑了。遗憾的是，我们至今在出租车的行政许可上没有听到开听证会或论证会的通知。但它是完全符合行政法的，因此在具体行政许可案例中相对人在现有的行政许可法下根本不可能制约行政许可的设立。

二、行政许可最初目的——行政监管职能的缺失

作为事先干预的手段，行政许可从性质上讲属于政府的微观监管职能，只是监管机构的一种监管手段。从行政许可法第十二条中也可看到，立法者在对行政许可分类描述时也阐述了这几类事项实施行政许可的目的。是通过公权力对承载特殊使命的行业进行监管。而在政府把经营执照发给公司，公司来决定司机的录用过程中，公司拥有了过大的先合同权力，而类似于运营权这样的在该行业决定生死存亡的权力本该由政府或行业协会等非牟利性组织依法公平而严格地授予实际承载着公共安全的司机。因此，最初的行政许可基本目的落空，即现有的公司化的许可根本不能做到对司机资质、职业素质的考核与限制。因为我们把对司机考核的权力给予了同样与急于盈利的出租车公司，而拥有公权力的政府或行业协会又缺乏必要的事后监督，就等于政府根本无法做到在行政许可法第十二条实施行政许可的目的，而只能对承载这公共安全的司机们进行间接管理。这一是不利于公共安全；二是不利于保护司机的合法权益。所以有了上面所讲述的公司的新的“生财之道”。我们可以把这一切归结为权力的错位与监管职能的缺失。

笔者认为，出租车行业整改后出租车公司对司机们的盘剥现象更为严重的主要原因是，政府并没有从潜在的行业利益出发，而是从市场上现存的大公司的利益出发进行整改。在市场能够自行调节的前提是市场的自主化，如果在自由生产、自由交易都受到政府限制的情况下，出租车行业的原生态自然运营模式已经被公共政策彻底粉碎了。而我们并不能从这些公共政策中根据法律经济学逻辑推导出公共利益的提升。而只能得出的必然结论是，出租车公司利益的扩张和司机与乘客利益的减少。为了公共利益的政府硬性调节，如果说还可以被公众所接受，那么明显成为大公司利益代言人的政府限制市场自身调节的行为就无论如何也不能让人接受了。这也与行政许可法第三条的规定有着明显的冲突。

三、在现行政策下出租车公司及内部管理与司法监督的缺失

1998年在有关部门参与的北京市出租汽车行业经验交流会上，一位公司经理做管理经验介绍说，他们公司没有欠管理费的。其他公司问是什么办法，他回答：严管。凭借政府有关部门赋予的经营权，出租车公司就可以轻易地对司机进行“初级管理”。

2001年10月9日，北京市高级人民法院第22次审判委员会通过《北京市高级人民法院对涉及出租汽车司机的劳动合同及承包合同纠纷案件的处理意见》中说：“……第四，目前，出租汽车行业的有关行政管理部门所制定的行政规章及统一制作的格式合同，有很多不规范之处，有的还与相关法律法规冲突，不利于此类纠纷的处理；第五，虽然自1994年以来，在市政府的主持下，我院与市劳动局、市出租汽车行业管理部门就如何解决出租汽车司机与公司之间的纠纷问题曾经协调过几次，由于当时情况十分复杂，通过诉讼难以控制局面，最后决定法院对此类纠纷不予受理。”

整改前后获利最大的就是垄断型的大公司，而中小型公司和司机的利润都有明显的下降。而在市场准入的事后监督中，公司化的管理更是显得不利，甚至在管理中屡屡出现侵犯出租车司机权益的事件，而公司以营利为目的的经济属性注定使其较少地关注公共利益与司机阶层的利益，甚至在某种层面上公司管理层的利益与司机的利益是矛盾的，他们而更注重司机的承租金。政府却把出租车这样一个承载着公共事业的管理权完全下放给利益取向甚至与司机利益相冲突的公司手中，并严重缺乏对这一管理权的必要事后监督。在公司取得极大的利润后却很少对司机进行切实有效的管理，再加上大部分利润被公司盘剥，更加促使了出租车司机拒载等行为。可见现行的市场准入与行政管理维护的是出租车公司的利益却对乘客的利益、司机的利益弃之不管。

笔者认为，出租车行业作为公共服务类行业政府确有必要实行行政许可，而行政许可的目的应如行政许可法中规定的，而不应仅仅关注出租车公司的盈利，公司的盈利应由其自己通过提高管理水平、服务质量、减少价格等自己先进方法吸引司机加盟和顾客的青睐。而在政府对之进行了过多的干预和照顾之后大的出租车公司基本上已经占据了足够的市场份额，由于其同时压榨着司机层，使得每个大公司的年度利润都是稳定可观的。他们似乎也没必要警惕新的竞争对手，也就没必要费尽心思为乘客提供更为优质、有保障的服务了，当然更不用减低价格以吸引顾客了。这等于政府干预了出租车市场的自然进化，无形中减损了在自然市场经济中乘客和司机可以获得的利益。至于企业亏损那更是自然竞争中必不可少的过程，但是当前的出租车准入的行政管理手段以及是否要以实行公司制的管理为出租车主要管理方式应该就各方面的利益综合权衡分析得出结论。而政府仅受大公司利益的影响就将出租车牌照运营权下放。到同是利益人的公司手中，对出租车司机仅实行间接化的管理又没有必要的监管措施，这必然给了公司抬高合同门槛的权力，侵占司机利益。这样的商业化管理实际上关注的焦点仅仅是出租车一个月的承租金，而不是司机对乘客的服务质量。实际上，商业化管理与“为提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”而设置的行政许可完全背道而驰，使得政府实际上完全丧失从公共利益角度对出租车行业的监督管理，政府设立行政许可得到的唯一结果就剩下行政垄断了。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）