提高政府公共危机管理水平

崔　蒙

提要公共危机管理是政府管理的重要组成部分。本文从公共危机的概念出发，对政府在两次大的公共危机事件——非典和汶川大地震中的应对表现进行比较分析。

关键词：非典；汶川大地震；公共危机

中图分类号：C91文献标识码：A

从2003年至今，我国的突发性公共事件较为频繁，SARS病毒、禽流感、雪灾直至汶川地震，政府公共危机管理面临着极大的挑战。正是在应对这些事件中政府公共危机管理的水平不断提高，尤其是政府在汶川地震中的出色表现充分体现出我国政府突发性公共事件应急机制的日臻完善。

一、公共危机和公共危机管理

公共危机是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。公共危机不同于一般危机，它影响范围广大，对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。从实践上看，危机不可能完全消灭，但公共危机是可以进行管理的，通过积极的管理，可以减少危机发生的可能性，降低危害程度，减少危机造成的损失。公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机，减少损失的过程。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警、危机的准备与预防、危机的控制与回应、危机后的恢复与重建、持续不断的学习与创新。在这次汶川大地震中，政府对危机迅速及时的回应与控制是其危机管理水平提高的最好证明之一。

二、政府公共危机管理水平提高的具体体现

（一）案例描述

1、2002年11月16日，广东佛山发现第一例SARS病例，2003年2月，广东发病进入高峰期，当时，曾有广东和海外媒体披露此事，但没引起足够重视，从而导致危机预防未及时展开，危机准备不足。此后，SARS病毒开始在全球蔓延，开始进入危机发作期，4月初每日平均新增病例4个，月中上升为34个，月底陡然上升为190个。从地理上看，3月全国感染地区只有6个城市，4月底已涉及21个省市。自4月10日起，中国政府迅速采取果断措施，成立国务院“非典”疫情防治工作领导小组和防治“非典”指挥部，建立公共卫生快速反应机制，有效集中人力、物力、财力，迅速出台《突发公共卫生事件应急条例》，建立信息披露通报制度，加强国际合作，采取有效隔离危机措施，设立“防火墙”，控制危机蔓延。5月中下旬后，SARS在我国得到基本控制，社会秩序得到一定程度的恢复。

2、2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8.0级地震。地震发生后，胡锦涛立即发出紧急指示，要求迅速组织救灾。国务院迅速成立抗震救灾指挥部并由温家宝亲自担任总指挥，19时10分温家宝到达成都后就乘车前往震中地区现场办公，并深入救灾现场安慰灾民，还马不停蹄地前往医院看望受伤灾民。解放军、相关省市政府及其他机构亦雷厉风行，迅速启动救灾机制。截至5月20日，温总理八天内主持召开国务院抗震救灾总指挥部会议十一次。截至5月22日，中央政治局常委会相继召开三次会议，研究部署抗震救灾工作。汶川地震不仅引起了党中央、国务院等高层的高度重视，地震发生后，全国上下也众志成城抗震救灾。各个兄弟省份纷纷派出以武警消防为主力的救援队伍和医疗救助队伍奔赴灾区，普通民众也争相出钱出力、献血献物，文体明星更是在慷慨解囊的同时积极参加赈灾义演。

（二）非典和汶川大地震中政府应对危机管理的比较。SARS病毒席卷中国的时候曾一度因为信息的不透明导致公众的恐慌，政府与民众之间的信息交流不顺畅导致在突发性事件面前政府的反应迟钝而公众措手不及；而在本次汶川大地震中，温家宝第一时间到达灾区指挥抗震救灾，救援工作开展得及时有效，充分体现出我国政府公共危机管理机制的日臻完善。

1、指挥机制和应急机制启动迅速及时。根据公共管理中的危机管理原理，危机事件爆发的突发性和极强的扩散性决定了危机应对必须要迅速、果断，危机的破坏性往往随着时间的推移而呈非线性爆炸式增长。因此，越早发现危机并迅速反应控制事态，越有利于危机的妥善解决和降低各方利益损失。

“SARS”初始出现在佛山，后来蔓延到广州，到了广州就已经处于爆发阶段。由于对其传染性认识不足，没有意识到危机的爆发，延误了控制危机的时机。在突发的情况下，准备不足以及危机预处理机制的缺失，使得危机爆发阶段的信息不全面，所需的物资匮乏，对医护人员也缺乏有效的防护措施，应急机制不能很好地展开；而汶川地震中抗震救灾工作迅速展开，政府迅速启动指挥机制和应急机制。自从5月12日四川汶川地震发生后，党中央、国务院和各级人民政府立即果断地采取了一系列有力措施，开展紧急救灾：一方面发挥建立指挥中枢的优势，以强制性来要求相互之间没有隶属关系的部门之间分工合作，从而起到协调和掌控全局的作用，达到最大的应急处理效果。地震发生后，国务院在第一时间迅速成立抗震救灾指挥部并由温家宝亲自担任总指挥，在抗震救灾指挥部的调度下，各部门彼此各司其职又分工合作，保证了救灾工作的高效开展；另一方面迅速启动各种应急机制。地震发生几个小时后，中国地震局、国家减灾委、民政部等急援灾区，民政部和国家减灾委在地震发生约1个小时后启动了应急救灾二级响应，中国红十字会启动了自然灾害救助一级响应预案，迅速调拨物资救助灾民。总参谋部也立即启动应急预案，要求按照应急预案做好抢险救灾准备，随时准备投入抢险救灾。从地震发生，到启动指挥机制，进而启动应急预案进行抗震救灾，所有这些工作都在两小时以内，快速的反应对减震救灾起到了决定性的作用。这种以人为本、坚强有力的快速反应，标志着我国在建立健全现代突发事件管理体制和机制方面正在走向成熟。

2、信息发布及时、充分、公开、透明、开放。信息透明化是制止谣言、稳定民心，预防突发事件转化为危机的重要手段之一。一个具备完善的突发事件管理体制和机制的政府，在自然灾害突发之初，就会利用各种媒体，建立与公众的沟通管道，定期发布各种公众希望了解的信息，从而消除不安定因素，保持社会稳定。

非典疫情的瞒报影响了一些地方的稳定，SARS危机中由于政府没能及时对事件做出迅速反应并及时公布信息，致使民众普遍对SARS忧心忡忡，一时谣言四起，人心惶惶，出现了所谓“非典恐惧综合症”；而这次汶川地震中对信息的处理方式，当为中国应急管理信息的典范。从汶川大地震发生那一刻起，国内从中央到地方各类媒体无不全力以赴对地震和抗灾救灾情况进行及时、充分、生动的报道，中外记者可以到震区任意采集新闻。四川省政府和国务院新闻办，每天举行新闻发布会，有关负责人通报当日震情和抗震救灾的最新情况，人员死、伤、失踪数字，灾民安置情况以及抗震救灾工作中遇到的困难和问题，并毫无保留地回答中外记者任何提问。信息发布如此开放、公开、透明，达到了前所未有的水平。中央政府与爱国民众之间沟通取得的大步进展，激发了整个社会强大的救灾合力。

3、充分利用社会动员机制。现代国家危机管理中不可或缺的是强大的社会动员机制，公共危机具有突发性、易变性和危害性，仅仅依靠政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制，企事业单位、各类社会组织及个人等多元性参与主体都是影响政府应急管理水平的重要因素。

非典发生后，由于政府在处置非典初期的政策失误以及信息封锁，导致地方政府各自为政，有些地方甚至发生民众组织起来对抗政府、封锁公路、不准疫区人员车辆通行等行为。在SARS危机处理中，我国主要靠的是政治动员机制，靠的是政府行政手段，社会力量的优势没有得到有效发挥；而这场震灾给世界一个响亮的回答，中国政府的社会动员能力非常强大。在这次抗震救灾中，社会动员发挥了保障性作用，形成多层次、全方位、高集中的社会化应急工作管理格局，充分体现了社会整体应急管理机制的优越性。政府充分发挥了宏观协调、有效组织和整合资源的作用，地震发生24小时内，中国国家减灾委紧急启动一级救灾应急响应，国务院抗震救灾总指挥部集中全国救灾资源，政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合，中央政府和地方政府密切配合，建立了一个集军、警、消防、医疗等单位于一体的指挥调度体系，而与此同时社会各界总动员，全面参与抗震救灾工作，各类民间组织，通过募捐筹款、志愿者服务等方式对政府主导模式进行有效的补充与支持，形成了协力共进、共赴国难的社会氛围。

4、应急反应法律法规体系完善。现代国家公共危机管理水平与应急反应法律法规体系的完善程度息息相关，没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，是有效化解公共危机的一个重要保障机制。

非典事件暴露出我国严重缺乏应急处置的相关法律法规系统。非典期间，我国迅速出台了《突发公共卫生事件应急条例》，非典后，我国加快制定相关法律。目前，我国已基本建立起一套系统的应急机制制度和法律体系，如 《国家自然灾害应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等，这些法律法规使得国家的处置行为有法可依，使得这次救灾体现出高度的有序性、合法性，同时也标志着我国的治理思路和治理手段越来越成熟。

总之，这次抗震救灾应急处理标志着我们国家在公共危机管理的机制和体制建设方面确实走向了成熟，走向了一个新的阶段，充分体现出政府以人为本、执政为民的施政理念。当然，这次地震也反映出一些问题，如地震预警机制不完善、危机意识淡薄等等，这些都是政府需要改善的地方，这些问题的反思和改进将会带来政府公共危机管理水平新的提高。

（作者单位：南京人口管理干部学院）