美国社会保障制度改革的启示

王　岩

提要美国的社会保障制度在当今诸多的社会保障模式中独具特色，它不仅保证了美国社会的正常运行，对其他国家也很有借鉴意义。本文致力于研究美国社会保障改革并总结其经验，以期对我国社会保障改革有所启示。

关键词：美国；社会保障；改革；启示

中图分类号：C913.7文献标识码：A

一、美国社会保障制度面临的问题

美国社会保障制度是当今社会保障模式中较为理想的一种模式。虽然没有像欧洲的福利国家模式那样暴露出诸多严重弊端，但它也存在着许多不可忽视的问题。

（一）社会保障支出的增长过快造成美国政府的财政负担过重。社会保障是美国花销最大的政府计划，2002年社会保障养老金占到国内生产总值的4.2%，而在2030年它所吸收的国内生产总值的比例有望达到6.5%以上。尽管美国的职业年金相当发达，但由于目前社会保障项目越来越多，社会保障支付标准越来越高，享受社会保障权益的人越来越多，政府社会保障支出迅速增加。联邦政府每年支出的4美元中大约有1美元是用在提供社会保障养老金上。

（二）人口老龄化问题给美国社会保障制度的发展带来巨大的压力。由于65岁以上的老年人增多，正在工作的纳税人与退休人员之间的比例下降。在美国，这一支持比率已从1950年的7.1名在职工人支持一名退休者，下降到1990年的4.7名在职工人支持一名退休者。至2020年，人口规划显示在美国只有3.3名在职工人支持一名退休者。美国的社会保障基金将面临2030大限的严峻挑战，美国政府要解决老龄化给社会保障带来的问题，就必须将退休年龄与平均预期寿命指数化，从2000年开始，一个工人有资格获得全额社会保障退休收益的年龄从65岁有所增加。

（三）医疗保险支出的迅速增长给美国政府造成压力。医疗保险费用高涨是美国社会保障制度面临的严重问题。这使得美国的医疗保险陷入一个怪圈，即医疗保险费用越高涨，个人和小企业越是难以承受，从而保险金额越是增长。杰里米·D·罗斯在《一项实行负担得起普通医疗保健的进步计划》重提出：“医疗保健费用自1981年以来以通货膨胀率的两倍上升，已成为联邦政府、大多数州政府、许多企业和数百万美国家庭增长得最快的主要开支。”

（四）社会保障机构繁多，管理费用开支巨大。美国社会保障是有联邦政府、州政府、地方政府以及私人、团体共同举办的，他们彼此分工，相互协作，这是美国社会保障制度的一大特征。但因此也使美国社会保障管理费用开支巨大。仅美国社会保障署的全国办事机构就有1，300多个、管理人员达到65，000多人，这使得社会保障制度运行的成本比较大。

二、美国政府对社会保障制度的改革

美国社会保障制度是美国社会得以运行的物质基础，历届美国总统都非常重视社会保障制度的改革，从罗斯福、克林顿到布什都致力于社会保障的改革。本文主要介绍克林顿政府和布什政府的改革思路。

（一）克林顿政府的改革。1991年依靠变革美国社会保障政策的旗号，年仅45岁的克林顿入主白宫。此后八年，克林顿政府顺应国际社会进行社会保障改革的潮流，同时结合美国国内面临的各方面的情况，走上了改革美国社会保障制度的漫漫长路。克林顿政府将改革社会福利作为实现“新契约”纲领的两大任务之一，其上台后计划在4年内将社会福利支出削减450亿美元，重点是放在削减医疗保健方面的开支。在一项保健制度改革计划中，政府还对实行全民保健制度，扩大医疗保险范围，进一步压缩医疗照顾和医疗救济支出提出了具体要求。主要内容有以下几点：1、把预算盈余的60%用于社会保险信托基金，并将这个基金的寿命延长到2055年。2、把政府公债从占国内生产总值的45%降低到10%，把不到1/4的预算盈余投入到股票市场，使社会保障制度延续到2075年。3、把15%的预算盈余用于医疗保险，使医疗保险信托基金也能维持到2020年。4、鼓励个人储蓄和投资，政府从预算盈余中拿出10%，帮助建立个人“储蓄账户”。5、增加老年妇女尤其是寡妇的福利金，以降低她们的高达10%的贫穷率。

（二）布什政府的改革。随着2000年乔治·W·布什共和党政府的执政和新自由主义思想重新夺回主导地位，在克林顿政府时期无所作为的社会保障私有化改革进入了实质性的运筹阶段。2001年12月，由16人组成的委员会向总统提交了《总统委员会报告》，这一报告认为，建立个人账户是社会保障制度改革的核心。在这种选择方案下，用于为社会保障收益提供资金的10个百分点的工薪税将被分割开来。雇主支付的部分，即相当于应税工薪5％的部分，将分配到社会保障信托基金，专门为所有退休者提供固定的有保证的收益，数额大约为贫困线水平的2/3（约每月400美元）。

随着5%的税收从现在的养老金资金中拿走用于提供未来个人的退休收益，当前退休者的退休资金将形成一个大的赤字。那些刚好退休和快要退休的人将面临困境，因为他们在工作年龄段已经为父母的养老金支付了高额税收，而他们的孩子却将工薪税的大部分用在了支付他们自己的养老金上。为了防止一些退休者落入上下无着的境地，需要制定一项转型计划，使所有即将退休的工人（如年龄在55岁或以上）都能够处在现行社会保障制度的保护下，而所有年龄在25岁以下的工人都处在新制度之下，这些年轻工人的养老金将包括未来的固定收益加上他们个人保障账户的回报。年龄在25～55岁之间的工人，其养老金的一部分以现行制度为基础，另一部分以个人保障账户的回报为基础。这一复杂的计划有可能需要一种补充税收，以此为年龄已超过55岁的工人提供退休收益。最后，这一转换将在21世纪的某个时间完成，届时转换税将被取消。

然而，《总统委员会报告》发表以来，在美国社会掀起了一场轩然大波，争议主要围绕以下几个问题展开：1、改革以后美国社会保障制度的整体支付能力是受到了削弱还是得到了加强；2、高、中、低不同收入退休者的预期给付标准是提高了还是大幅度削减了；3、在以建立个人账户为重要标志的私有化改革中，个人账户在本质上是“资产账户”性质还是具有“资产账户”和“债务账户”双重性质；4、改革后将一部分缴费投入到股票市场运作究竟是利大于弊还是弊大于利。

三、美国社会保障制度改革对我国的启示

（一）社会保障制度的建立和运行要以法律为保证。美国是“一法为主”型的社会保障国家，主要以《社会保障法》为主，其法律数量不多，具有制度化、法律化的特征。通过一整套完整的社会保障法律，将社会保障的对象、项目、费用、给付条件、给付标准、基金的经营和管理等方方面面，以法律形式固定下来。我国目前社会保障还没有形成统一的法律体系，法律建设滞后于社会保障的发展，目前的当务之急是分别确立各类保险法，并建立社会保障基金的监督和约束机制。

（二）社会保障制度的建立和运行是一个渐进过程。美国从1935年颁布《社会保障法》以来，呈现出社会保障对象由窄到宽，社会保障项目由少到多，社会保障费用由低到高的渐进过程。我国目前还处于社会主义的初级阶段，因此我国社会保障改革和运行要从我国实际出发，量力而行，充分考虑国家、集体、个人三方面的经济承受能力。可见，要使社会保障真正覆盖全社会，还需要一个漫长的不断完善的过程。

（三）要根据我国国情，建立低起点的社会保障制度。美国作为世界头号经济强国，仍然坚持实行低保障的社会保障模式，并且这种低保障的社会保障模式仍面临巨大的财政危机。我国作为发展中国家，生活水平和经济实力还不够高，加上人口众多，特别是地区、城乡差别大。因此，我们应当在社会保障水平的设定方面充分考虑我国基本国情，建立低起点的社会保障制度。

（作者单位：天津天狮学院）