镇管社区党建工作的思考

应炳华

近年来，随着上海市松江区经济的发展，农村经济体制改革的深化，城市化进程不断加快，城乡经济互动不断增强，农村发展出现了土地向规模经营集中、工业项目向园区集中、农民向城镇集中的“三集中”趋势。尤其是在经济发展较快的九亭、新桥等镇，随着农村经济社会的快速发展，广大农民不断向镇管社区集聚，参与社区活动日益成为农民一种新的生活方式，镇管社区逐渐成型并不断地发展壮大，镇管社区党建工作也逐渐成为基层党建工作的重要组成部分。

這些镇管社区与传统社区相比，有着自己显著的特点。一方面，它具备社区的一些最基本的特征，如居住在一定区域的生活共同体共同接受社区党组织的领导，有居委会、业委会等各类居民自治组织，社区建设和管理功能是社区党组织和居委会的主要职责等等。另一方面，它有着本身的一些特质，与传统居民区相比有五个方面的不同。

一是担负的职能不一样。有的社区尤其是村改居社区的集体资产尚未完全与居民区剥离，社区党组织和居委会还承担着发展经济、带领群众致富的重要职能。

二是经济实力不一样。与传统居民区办公经费完全靠财政拨款不一样，有的镇管社区特别是村改居社区经济实力很强，个别居民区的集体资产有几千万甚至几个亿。

三是居民对社区认同的程度不一样。镇管社区居住的人群除居民以外，还有很大的一部分是动迁的农民和外来人口，各类居住人群对社区的认同程度不一样，社区建设和管理的难度很大。

四是居民群众对社区的需求不一样。镇管社区的居民层次不一，对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的要求也呈现出多层次、多样化的特点。除了物质文化方面的需求，部分居民群众对政治方面的需求也日益强烈。

五是社区干部的来源、素质不一样。相对而言，原村干部直接转为社区干部的文化程度较低，容易出现重管理轻服务习惯思维，存在畏难情绪。

这些新情况新问题对农村基层党组织建设提出了新的要求，一些过去行之有效的农村党建工作模式已经很难适应这些新变化，迫切要求我们转变思想观念，拓宽工作思路，整合党建资源，积极推进镇管社区党建工作的改革与创新。

一、镇管社区党建工作的实践探索

面对这些新情况、新问题，松江区各级党组织立足实际，大胆开拓，在继承农村党建工作优良传统的基础上，既注意运用城市社区党建工作的好经验好做法，又针对农村新型社区的特点，积极探索镇管社区党建工作的新模式，充分发挥基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，以服务群众为重点，充分整合各类资源、积极推动社区发展、努力促进社会和谐，取得了较为显著的成绩。

1、健全组织，配强干部，完善镇管社区党建工作的组织架构。参照城市社区建设的模式，结合本地实际，本着“成熟一个、组建一个”的原则，九亭、新桥两镇果断地对镇管社区党组织进行了改革和调整。对城郊结合部的一些村，采取撤村建社区的方式，及时组建了居委会，形成了村改居社区；在居民居住较为集中，条件较为成熟的集镇和新开发的房产区，及时组建了居委会，形成了新建社区。与此同时，坚持在组建居委会的同时成立社区党组织。目前，两个镇的32个镇管社区都建有党组织，居民数量多、党员数量多、区域面积大的社区一般设党总支。

在此基础上，两镇党委注重加强镇管社区领导班子和党员队伍建设，采取“选、聘、派、挂”等多种方式，充实镇管社区“两委”班子力量，加强对镇管社区干部的教育培训，帮助他们尽快适应新形势下镇管社区工作的要求。如九亭镇制定了《关于九亭镇有关居委会招聘居委会干部的实施意见》和《关于九亭镇有关居委会招聘居委会干部的实施计划》，通过“转一批、提一批、聘一批”的方式，社会招聘、录用大学生、下派机关干部等多种形式相结合，先后共有44名同志充实到了社区干部队伍中，从而有效地扩大了镇管社区干部的来源，避免了社区基层干部队伍出现青黄不接的现象。同时，为了提升镇管社区干部的素质，镇党委在市郊区党校、区委党校举办了多期培训班，帮助镇管社区干部尽快提升实际工作能力，进入工作角色。

2、加强管理，创新载体，夯实镇管社区党建工作的基础。加强镇管社区党员队伍的建设是社区党建工作的基础。各镇管社区党组织结合本地区的实际，大胆开拓，创新载体，针对党员的不同类型和特点，采取不同的方式方法，加强了党员队伍的建设。

一是针对在册党员，社区党组织严格了教育和管理。社区党组织严格贯彻“三会一课”制度，坚持做到“月月有活动，季季有党课”，确保教育和管理覆盖到每名在册党员。新桥镇党委指导各镇管社区党组织根据离退休党员、年轻党员和在外地工作党员的不同特点，灵活变更组织生活和理论学习的方式方法，积极采用网络、电化教育等新型活动方式，尽量将集中学习和活动时间安排在周末，方便各类党员参加，提高出席率。

二是针对在职党员，社区党组织加强了沟通和联系。各社区党组织普遍建立了社区党建联谊会、社区党建联席会，先后探索和实践了居民区党员代表会议制度、党员志愿者服务活动、党员家庭挂牌等有效途径，通过《社区党员联系手册》、“三联系”制度（支部委员联系在职党员代表、在职党员代表联系在职党员、在职党员联系群众）等方式，有效地加强了与在职党员的沟通联系，积极发挥社区在职党员尤其是高档社区在职党员学历高、能力强的优势，为社区党员参与社区党建和社区建设工作搭建平台。

三是针对下岗、失业等困难党员，社区党组织注重了关心和帮助。由于动迁农民的大量涌入，农村党员的就业问题是社区党组织面临的一大难题。各社区党组织及时掌握下岗、失业等困难党员的思想动态，积极开展募捐等活动，试行“党员义务推岗员”（在职党员义务为下岗、失业党员推荐工作）等活动，努力解决困难党员的生活困难，及时提供就业信息和机会，激发困难党员的自强意识和参与镇管社区建设的积极性。

四是普遍开展了党员诉求工作。按照区委的统一部署，2008年4月，各镇管社区党组织全面推进了党员诉求工作，把了解、反映、表达党员和群众诉求作为服务党员、群众的重要前提，通过设立党员诉求工作站，建立健全相约、接待，反映、回馈，关怀、帮扶，协调、议事，活动、服务等五大工作机制，畅通党内外诉求渠道，发动基层党组织和党员反映群众诉求，代理群众事务，扩大社区各类党员和群众对社区事务的参与度。

3、立足服务，拓展功能，增强镇管社区党建工作的实效性。居民群众的认可和满意是检验镇管社区党建工作的杠杆和标准，服务居民群众是社区党建工作的出发点和落脚点。各镇管社区党组织坚持把社区党组织和党员的作用发挥同服务居民群众有机结合起来，聚合社区各类党组织和全体党员的力量，投身到整顿秩序、治理环境、丰富居民群众物质和文化生活等工作中去。一方面镇管社区党组织主动帮助驻区单位、企业、个体经营户和居民群众解决工作、生产、经营中的困难和问题，努力为他们创业和发展提供服务。一是依托各类中心，加强了社区就业培训和服务体系，千方百计扩大就业岗位，为下岗失业群众提供就业服务。二是针对外来人员不断增多的实际，九亭、新桥等镇加大了为外来人口服务的力度，加强了对外来人员的管理和服务，努力解决他们在就业、上学、医疗、住房等方面遇到的困难和问题，促进整个社区的安宁与和谐。另一方面，镇管社区党组织充分发挥党员的先锋模范作用，号召党员在拆除违法建筑、维护社区环境、扶贫帮困、丰富社区居民文化生活中发挥骨干作用。如九亭、新桥等镇党委在居民区党支部中开展“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”活动和“党员奉献月”、“结对帮困”、“送温暖”等活动，为社区居民提供便民服务，帮助困难群众解决实际困难。

4、整合资源，完善机制，确保镇管社区党建工作的全覆盖。各地按照区域共建的思路，整合社区资源，丰富镇管社区党建的工作内容和活动形式，初步形成了以镇党委为核心、镇管社区党支部为基础、镇管社区党员为主体、其他各基层党组织共同参与的镇管社区党建工作格局。一是建立了加强社区党建工作领导小组。由镇党委分管副书记任组长，组织、民政、综治、社区服务等部门的负责人为组员，全面负责、指导、协调、推进镇管社区党建和社区建设工作。二是建全了社区党建工作联席会议制度。由镇党委分管副书记任组长，具有代表性的驻区单位党组织为组员，具体负责指导、协调驻区各单位党组织参与社区党建和社区建设工作，倡导资源共享，形成工作合力，充分发挥驻区单位在社区建设中的作用。三是建立区域党建联络组。按经济和社会发展形态，九亭镇镇党委将全镇区域划分为5个大块，建立5个区域党建联络组，由镇党委领导班子成员分别担任组长。其具体职责是规划、指导、协调、监督本区域内的党组织和单位开展地区性、社会性、群众性、公益性工作，发动区域内各基层党组织联合开展精神文明建设活动，在各项重大选举活动和突发性重大事件决策中，加强领导。通过以上方式解决社区党建的全覆盖，消灭空白点。四是建立健全了社区党建结对共建机制。为了进一步形成区域性大党建工作格局，推动社区党建工作迈上新的台阶，按照“区域相近、优势互补、自愿结对、适当调整”的原则，在区委组织部的指导下，在镇党委的领导下，各镇管社区党组织纷纷与驻区的机关事业单位、“两新”组织、国有企事业单位等党组织开展了社区党建结对共建活动，实行资源共享、社区共建、文明共创、学习互帮、活动互助，推动了区域性大党建新格局的形成。

5、加强考核，细化责任，确保社区党建工作落到实处。为了使社区党建工作的各项任务落到实处，九亭、新桥两镇党委抓住关键，从考核引导入手，完善了《居民区党建和社区管理工作考核方案》,对社区党建和社区建设的各项指标进行了细化和量化，并将年终考核结果直接与年终评比先进和社区干部的年终奖金及任职岗位挂钩，对考核结果差、战斗力弱的社区班子和个人及时进行调整充实，促使他们增强做好社区党建工作的责任感和使命感。

二、镇管社区党建工作的难点和问题

1、镇管社区党组织发展经济的职能还占据重要地位，社区管理和服务居民的意识还有待于进一步增强。由于很多居民区是撤村后建立的，集体资产尚未剥离，发展经济，带领居民群众致富仍然是镇管社区党组织的重要职能。部分镇管社区干部甚至简单地认为经济发展了，党建工作就搞好了，管理社区和服务居民的手段和意识相对欠缺，在管理外来人口、处理突发社会问题、满足居民的精神文化需求方面的办法不多，整个社区的管理水平和层次不高。

2、镇管社区居民的整体素质和对社区的认同感有待于进一步加强。部分镇管社区地处城郊结合部，小区开发迅速，但入住率不高，出租率较高，社区内人员混杂，特别是原村改居民区居民居住分散，外来务工和流动人员居多，居民的整体素质不高，对社区的认同感还不强，缺乏参与社区建设和管理的积极性，给居民区党组织的管理工作带来了很大的难度，在一些重大工程实施中，居民区党组织的权威性不够，主要原因是居民认同度比较低。此外，自2007年开始，我们全区开展了集中性的拆除违法建筑的工作，部分镇管社区居民认为拆违工作影响了其出租收入，对居民区党组织、居委会工作有较强烈的抵触情绪。

3、镇管社区干部队伍的整体素质有待于进一步提高。由于镇管社区是一个新生事物，存在着很多新情况、新问题。一是面对很多新的挑战，部分镇管社区干部还存在着很多的不适应，一些社区干部队伍年龄偏大，文化程度较低，整体素质相对不高。二是来源渠道比较单一。社区干部的选聘程序还有待进一步规范，选择的面还不够广，后备干部也相对不足（两镇32个镇管社区仅有后备干部20人，平均1个居民区不足1人）。同时，对新聘用的社区干部缺乏后期的跟踪教育和管理，镇管社区干部的实际工作能力还不够强。三是部分镇管社区干部尤其是原村干部出身的干部有畏难情绪，缺乏开拓精神，依赖老办法、老经验办事的情况比较多。

4、导入人口集中区域党员教育管理服务难以全覆盖。九亭、新桥的镇管社区外来人口都很多，很多居民区都是导入人口集中区域。由于社区整合程度低，外来导入人口包括党员对社区认同度低，流动性强，对社区党组织和社区干部不够信任，与社区党组织联系沟通的主动性不足，部分流动党员甚至不愿意暴露自己的黨员身份，导致社区党组织和社区干部对区域内党员情况了解不多，难以提供有针对性的教育管理服务。

5、村改居进程中存在许多矛盾。首先，年老群众希望村改居分割集体资产，但实际操作上有难度。有部分居民区在村改居的过程中，对集体资产进行了分割和处理，居民群众都分到了一部分资产。受其影响，在松江部分暂不具备村改居条件的村内，有一些年老群众考虑到自己年纪较大，认为如果现在不撤村分割集体资产，时间一拖，就怕以后享受不到了。因此，采取上访等形式给村党组织和镇党委施加压力，干扰了党委、政府的正常工作和基层党组织的日常运作。其次，运作模式不统一。总体来说，村改居有两种运作模式。一是撤村建社区时，原有的村集体资产进行了清理分割。这一类社区没有集体资产，经费由区、镇两级财政统一全额拨款，主要职能就是社区管理与服务，比较类似于城市传统社区。二是撤村建社区时，原有的村集体资产未进行分割和处理。这一类社区专门成立了实业公司负责经营集体资产，居民区党组织书记兼实业公司的总经理，居民区党组织还承担着相当的经济职能，经济实力较强，在性质上和原有的村比较接近。运作模式的不统一，给我们的社区党建工作提出了难题。如何合理制定这类社区党建工作的运作规范和考核标准，如何引导社区干部更多地树立社区管理和服务意识，是我们面临的挑战。

6、部分党员不愿意转组织关系，暴露出党内生活的福利化和娱乐化倾向。由于动迁、搬迁等原因，部分党员进入城市社区居住，实际上已经成了社区居民，与原有的村没有实质性联系了。但这些党员大多数不愿意将组织关系转入所在居民区党组织。究其原因，是因为考虑到原有的村党组织“福利”较好，如开会时发放一定数量的误工补贴、“七一”期间组织党员外出参观等，因而不愿意将组织关系转入所在社区。这种现象也暴露出个别基层党组织的组织生活有福利化、娱乐化的倾向，以外出参观取代日常教育、重物质激励轻思想工作的不良现象必须引起我们足够的重视。

7、镇管社区党建工作的覆盖面有待于进一步拓展。随着经济和社会的发展，城市化进程的不断加快，镇管社区内的新经济组织、新社会组织不断增加，各类流动党员数量越来越多。部分“两新”组织尚未建立党组织，一些流动党员尚未纳入党组织的有效管理，镇管社区党建工作事实上还存在一些“空白点”，党建工作的覆盖面还有待于进一步拓展。此外，现阶段镇管社区党建工作的经费主要还是依赖于财政拨款，经费的数量也难以满足党组织实际工作的需要，再加上个别单位甚至没有专门的党建经费，镇管社区党组织和党员开展活动缺乏必要的经济支撑。

三、对加强镇管社区党建工作的几点思考

1、积极探索社区党组织设置方式的改革，努力增强镇管社区党建工作的有效性。可以借鉴和学习村党总支设置的模式，党员人数在50人以上的镇管社区，建立居民区党总支，总支下设老年支部、行政支部、企业党员支部等二级支部。党总支负责领导和指导分支部的工作，分支部具体组织党员参加组织生活。支部范围内，再按照党员特点、产业发展和社区事务需要等成立功能党小组，党小组内挂牌确立党员中心户，作为党小组开展活动的阵地。支部书记由总支委员或党员社区干部兼任，支部委员和党小组长从优秀党员中选任，从而建立起与镇管社区自治模式相适应的、以“居民区党总支-专业党支部-功能党小组-党员中心户”为基本构架的党组织模式。一方面，可以有效地改革党员教育管理模式，离退休党员、年轻党员、流动党员等同类党员组成的分支部可以根据本支部党员的特点，灵活确定组织活动时间和方式，从而提高党员教育管理服务的针对性和有效性。另一方面，可以有效地扩大党员参与发展党员、党内重点事项民主决策等重大事务的范围和程度，调动他们的积极性，真正实现党员的知情权、参与权、监督权和选举权，进一步发展党内民主。

2、加强社区党务干部队伍建设，树立服务意识和管理理念，增强镇管社区党组织的领导核心地位。一是要通过社会招聘、选派机关干部下基层挂职锻炼、培养后备干部等有效途径，解决社区党务干部队伍来源不足的难题。同时，加强培训和教育管理的力度，定期举办新上岗社区党支部书记培训班、新聘用社区干部培训班，努力提高社区干部的自身素质，建设一支创造力、战斗力、凝聚力强的社区党务干部队伍。二是要逐步提高和加大社区管理和服务工作的比重，逐步分离和淡化镇管社区的经济职能，独立运营集体资产，教育和引导社区干部树立服务意识和管理理念，努力提高社区管理和服务工作的水平。三是要适应新形势的发展要求，加大社区党组织对社区各类事务的领导和统筹力度，加大社区党组织对居委会、业委会和物业公司工作的领导和指导力度，防止社区党组织边缘化、虚无化，真正确立社区党组织的领导核心作用。

3、充分发挥社区在职党员的作用，逐步增强镇管社区居民对社区的认同感。一是积极探索发挥社区在职党员积极作用的有效形式和载体。不断推进和深化“走进基层、服务群众”主题活动，学习借鉴居民区党员代表会议制度、党员志愿者服务、“我是党员我带头”主题活动等好的经验和做法，倡导在职党员为社区建设建言献策，利用技能服务社区居民，提高社区在职党员参与社区建设和管理的力度，充分发挥党员对居民群众的示范引导作用。二是要加大对外来人口、流动人口的管理，继续推进党员诉求工作，鼓励和支持社区党员、群众向党组织表达诉求，开展形式多样的社区文化活动，妥善处理动拆迁等社会问题，努力提高社区居民对社区的认同感，努力营造和谐社区。

4、积极搭建镇管社区党建的资源支撑体系，构建区域性大党建新格局。立足本地区本部门的实际，通过社区党建结对共建、文明小区共建、社区党建联席会议等多种形式，积极整合社区的各种社会资源，争取社区党建经费来源多元化、社区干部来源多样化、社区党建工作载体和手段多元化，利用好党员服务中心、社区活动中心等各类资源平台，搭建镇管社区党建工作的资源支撑体系，构建区域性大党建新格局。

作者系中共松江区委常委、组织部长

■ 责任编辑：姜德福