促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度

孔祥利

通过土地流转，促进农地资源优化配置，实现农村产业结构升级，是中国农村和农业发展的重要方向。土地流转制度主要是为了充分发挥农村土地的生产要素功能，而不同程度地忽视甚或削弱了农地的社会保障功能。这将直接影响土地流转后农民的出路和退路，进而影响整个农村的社会稳定和经济的可持续发展。

就业与社会保障——土地承包经营权流转后农村居民面临的两大难题

农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。忽视土地流转后农民的就业与社会保障问题，很容易导致其陷入“进无出路、退无保障”的两难境地。

（一）出路问题。土地是农民的“命根子”。失去土地，就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要保障基本生活，根本出路在于就业。从目前情况来看，土地流转后，很大部分农民长期处于无业或不稳定就业状态，情况不容乐观。据估算，目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万至5000万人，其中有30%左右处于无业或离岗状态。导致土地流转后农民就业难的因素有很多，其中最主要的有两个：一是农民自身能力和素质使然。长期以来，受城乡隔离政策的影响，中国农村居民就业观念较为保守，文化素质、知识技能通常较低。特别是40岁以上的劳动力，他们过去一直从事农业生产，很少涉足二、三产业的经营和管理，再加上年龄偏大，应对变化能力趋弱。因此，当他们放弃土地经营权而面对变化莫测的市场竞争时，就一再地表现出不适应。二是当地政府没有积极作为。土地流转后，很多地方政府采取的是“放任自流”的就业政策，对农村劳动力转移缺乏有效的引导和扶持。此种情况下，在城乡二元劳动力市场尚存，而当地乡镇产业和集体经济又不够发达之时，许多失地农民就不得不赋闲在家。

（二）退路问题。在目前中国农村社会保障制度尚不完善和健全的情况下，土地仍具有较强的综合性保障功能，养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上。一旦土地经营承包权转让出去，这些都有了后顾之忧。首先，农民缺乏基本的生活保障。中国集体土地承包经营责任制素有“口粮田”和“责任田”之分。其中，设定“口粮田”就是为了保障农民的基本生活需要。但现行中国土地流转制度很少考虑“口粮田”之于农民的意义，基本上采取的是“一刀切”的方式——用征地补偿替代土地的保障功能。但令人堪忧的是，由于现行流转制度不规范、收益分配不尽合理，农地流转收益往往不能落实到农民身上，甚至不能满足农民的最低生活保障。其次，土地的失业保障功能。在土地经营权转让之前，农民可以从事农业生产，也可以实现非农就业，农业生产始终是其“最后的港湾”。当非农经营或就业失败时，他们可以重操旧业，重新回到那片熟悉的土地。但土地一旦转让，农民的此种失业保险便随之丧失。事实上也是如此。任何生产都面临着自然和市场的双重风险，土地流转也非一转就灵。流转后农民能否适应非农产业领域的竞争，能否获得预期的收益，一切均不得而知。最后是土地的集体保障功能。在中国现行农村管理体制下，农民的社会保障很大程度上是由集体提供的。这种社会保障与农民的集体成员资格联系在一起，而农民的集体成员资格又是土地紧密联系在一起的。失去了土地，也就失去了获得这种社会保障的权利和渠道。

解决土地承包经营权流转后农村居民就业与社会保障问题的基本思路

（一）以土地流转促进产业结构升级，推动农村就业与社会保障制度发展。首先，土地流转明确了农民的承包权，使越来越多的农民以契约的形式将世代耕种的土地自愿交付给他人经营，从效益和利润空间相对较窄的农业中转移出来，进城入厂务工、经商。其次，土地流转能够促进农地的集约化经营，实现农村各种生产要素的最佳组合，带动当地经济的快速增长，推动失地农民就业与社会保障问题的解决。例如，一些地方按照“龙头企业+基地+农户”的发展模式，通过土地流转扩大农业的产业化经营，推动集体经济的发展；另外一些地方则将产业的链条延伸至二、三产业，使农民“足不出农村”便能重新找到自己的职业定位。

（二）规范土地流转制度，切实保护农民在土地流转中的合法权益。首先，明晰土地权利，赋予农民更充分而又有保障的土地承包经营权。主要是明确土地所有权和经营承包权之间的界限，强化土地承包经营权的独立性，防止乡村政府和村干部随意发包耕地，避免真正的市场交易主体——农民的利益受到侵害；同时赋予农民更充分的土地承包经营权，保持经营承包权的长期稳定，保证土地自由流转，使农民能从土地的出租、入股和抵押中分享到收益。其次，建立灵活有效的流转机制，使之充分地体现土地价值。针对中国农地现今既无“市场”亦无“市价”的尴尬状态，我们要进一步打破政府垄断土地一级市场的格局，让土地转让进入市场，由市场统一定价；坚持灵活的流转机制，采取转包、出租、互换、转让、股份合作等多种承包经营方式，使之真实地反映农地价值。最后，制定和完善农村土地流转的监督管理制度，以法律的形式对参与农村土地市场的主体、土地转让条件、转让程序、转让价格、违约责任、利益调节等重要问题进行规范，切实维护农民合法权益。

（三）合理分配农地流转收益，充分发挥土地补偿和安置费的社会保障功能。首先，建立合理的利益分配机制，让农民享有土地收益的主要部分。为缓解农村就业与社会保障制度建立过程中资金不足的问题，土地流转在补偿安置和使用权的收益分配上应对农民进行适当地倾斜。其次，充分发挥土地补偿和安置费社会保障的功用，建立健全农村社会保障体系。一是建立农村养老保障体系。目前，大多数经济发达地区的农村都已利用土地收益金，建立了一套分年龄、多层次、全覆盖的基本养老保障制度。二是建立专门针对农民的最低生活保障制度。可参考城市标准进行，资金一部分来源于土地流转的补偿安置，另一部分则由地方财政直接补贴。三是，实行多样化的土地补偿安置办法，使土地收益的分配与使用更契合农民的长远利益。除一次性的货币安置外，土地流转还可采用留地安置、逐年支付租金、土地补偿费入股等多种方式，确保土地收益的保值增值，从而为农民提供长期的生活保障。

（四）实行“推-拉”结合的就业政策，不断完善农民就业服务体系。首先是“推”。主要从提高农民素质和技能方面入手，加强失地农民的劳动技能培训，使他们更好地适应就业市场的需求。为此，政府需要安排专项经费，为失地农民免费职业培训提供资金保障；完善失地农民教育培训机制，组织利用现有资源，建立失地农民职业培训网络；同时还要根据劳动力市场的需求和失地农民自身的年龄、文化基础、现有的技术水平和兴趣爱好等条件，给予他们必要的分流指导，让他们分别进入不同层次、不同类型的培训机构，接受与其意愿和接受能力相匹配的培训。其次是“拉”。一方面，政府利用引导性政策，鼓励农民就业。针对部分农民不乐于、不屑于就业的心理，建议政府在鼓励征地单位或有关企业吸纳失地农民就业的同时，出台适量奖励农民就业的政策，鼓励自主创业，并为其提供条件和优惠政策。另一方面，努力拓宽农民的就业渠道。县、乡职业介绍机构可以通过举办失地农民专场招聘会，进行相应的空岗信息采集工作，打造失地农民就业的“绿色通道”。最后，还要积极关注农业产业化在吸纳劳动力就业方面的重要作用。伴随经济发展与社会的进步，农业产业化是大势所趋，失地农民在具有农业管理、熟悉环境等优势的情况下，可从此入手，争取早日实现再就业。

（五）提高农民能力和素质，积极培育现代化的新型农民。农民能力和素质的提升包括两个方面：一是具有较强的谋生本领和手段；二是能真正适应现代市场竞争的生活规则和习惯。借助失地农民的职业培训以及农村文化教育的加强，我们可以接受一批具有新知识、新信息和新技能的劳动者。但是，农民观念的更新却是一个更深层次的问题，它需要全社会的努力。中间需要政府引导，如组织专门学习、鼓励农民成人高等教育等，来加强失地农民身份、角色和自我意识的转变；需要村民委员会或集体经济组织努力，如创建社区文化教育中心等，来提高失地农民的生活品质；更需要失地农民自身不断学习、不断摸索来适应现代市场竞争条件下的就业和生活方式。