农村土地承包经营权流转的现状与思考

省政府参事室专题调研组

30年前的家庭联产承包经营责任制，拉开了中国农村土地经营权改革的序幕，极大地激发了农民的生产积极性，有效地解放了农业生产力，使得中国的农业生产呈现出了一派欣欣向荣的景象。30年来，随着社会主义市场经济体制的建立和城市化进程的加快，农村家庭承包经营责任制的局限性，尤其是土地以户为单位经营的局限性开始凸现出来，土地承包经营权的流转已成为我国农村新一轮改革的热点问题。在这种形势下，我省在2004年实施了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》。省政府的这一行政法规，积极推进了农村土地承包经营权的流转，有效地促进了农村土地资源配置的优化、农业规模经营的扩大和农民经济收入的提高。但与此同时，各地在农村土地承包经营权流转时也面临着一些实际困难和问题。

一、我省农村土地承包经营权流转的现状

农村土地流转即农村土地使用权的流转，它是指在不改变农地用途的前提下，拥有土地承包经营权的农户将自己的土地使用权单独或同土地附着物转让给其他农户或经济组织的行为，包括土地使用权的转包、转让、互换、入股等形式。截至2007年底，全省已累计流转土地面积达805万亩，占家庭承包面积的16.1％。纵观我省农村土地承包经营权流转的总体情况，可以概括为：流量梯度化，主体多元化，形式多样化，成效显性化。

(一)流量梯度化

农村土地承包经营权流转受制于市场化的培育程度和地方经济的发展水平。由于我省区域经济发展呈现出苏南、苏中和苏北的梯度结构，农村土地承包经营权流转比例也出现了明显的梯度状态。苏南经济发达地区土地承包经营权流转起步较早，80年代后期，就已经出现了以土地承包经营权流转为基础的新型农场。据统计，苏州市截止2007年底，农村土地流转面积已达94.9万亩，占全市承包土地面积的39.3％。苏中地区的南通市流转面积为93万亩，占全市总承包面积的16％。而地处苏北地区的盐城市，随着粮食直补、免交农业税等多项惠农政策的出台，土地承包经营权流转面积下降到不足40万亩，实施《江苏省农村土地承包经营权流转办法》以后，虽然土地承包经营权流转面积增加67.5万亩，但仅占承包耕地面积的8.3％。

(二)主体多元化

在农村土地承包经营权的流转中，转出方的主体是农民，受让方的主体呈现出多元化的特点。受让方的主体主要有以下四类：一是农户。据统计，南通市土地流转从户数上看，在本组农户之间进行的占89％；从面积上看，占43％。苏州市农户之间流转的土地为10.4万亩，占11％。二是种养大户。在流转的土地中，南通的种养大户转入27万亩，占27％；盐城的种养大户转入24.62万亩，占36.5％。三是专业合作和土地股份合作社。专业合作和土地股份合作社转入的土地，南通市为7.94万亩，苏州市为18.3万亩，盐城市组建了56个土地股份合作社，入股面积达2.47万亩。四是农业企业。据南通市的统计，截止2008年3月底，329个农业企业流入土地3.64万亩；阜宁县公兴镇则流入土地7369亩。

(三)形式多样化

在农村土地流转过程中，承包农户根据自身的特点，通常采取的流转形式为转包、出租、转让、互换等形式。转包是本组农户之间的土地流转，具有较强的自发性，流转费用较低，约定期也较短；出租是农户将承包地租赁给种养大户、企业、专业合作社等单位和个人经营；转让主要发生在农村税费改革初期，现在已较少采用：互换适应农户之间为了耕作方便或建房等需要而发生。据南通市的统计，这几种形式占流转总面积的比例分别为31％、24％、20％、13％。随着土地承包经营权流转的发展。两种新的形式正在不断发展，成为农民乐意选择的流转形式：一是将承包土地流转给村集体经济组织，由村集体统一组织对外发包，所得发包收入由村集体统一结算到农户：二是把土地承包经营权入股到土地股份合作社，由土地股份合作社用于合作生产经营。农户则获取土地股权收益。这种新型的土地流转形式发展速度很快，苏州市2006年底，土地股份合作社仅有156个，到2007年底已达308个，几乎翻了一番；南通市在2006年底，土地股份合作社流转土地0.8万亩，到2007年5月底，流转土地已达4.84万亩：盐城市这种土地股份合作社也已组织56个，入股面积达2.47万亩。

(四)成效显性化

农村土地承包经营权的流转，取得了明显的成效：第一，促进农业适度规模经营，有利于传统农业向现代农业的发展。土地承包经营权的流转，打破了一家一户零星使用土地的局限性，大大地提高了土地的集约化程度。据调查，苏州市土地适度规模经营的面积已达到81.4万亩；南通市经营面积在15亩以上的大户、农业企业、专业组织共3002个，经营面积20.3万亩，其中农业企业的平均面积为112亩；盐城市1000亩以上的规模经营的单位达35个。第二，加快了农业产业结构的调整。提高了土地使用的产出效益。土地承包经营权流转后，各地对其流向都与农业的产业结构调整挂起钩来，从而加快了农业产业结构的调整。苏州市土地流转后，优化了产业结构，在农业适度规模经营面积中。水产养殖占42.7％；传统粮油棉占31.2％：花卉苗木占10.2％；瓜果蔬菜等经济作物占10％；畜禽养殖等占5.3％。第三，增加了农民的收入。从我们所调研的地方来看，通过土地承包经营权的流转，农民不仅可以获得土地承包经营权流转的收入，而且可以获得劳务收入，从而使收入水平普遍提高。盐都市郭猛镇通过土地流转，使当地农民直接年收益超过500万。入股常熟市碧溪镇李袁村土地股份合作社的农民，不仅可以获得每股350元的股本收入，还可以通过为合作社打工，获取4000多元的劳务收入。2007年苏州市农民人均收入首次突破万元，与土地承包经营权的流转有着显著的关系。

二、我省土地承包经营权流转存在的主要问题

2004年以来，在省政府《江苏省农村土地承包经营权流转办法》的指导下，我省土地经营权的流转规模日益扩大，流转速度明显加快，土地承包经营权流转中的问题也开始凸现出来。

(一)土地股份合作社的经济性质问题

土地股份合作社是近几年迅速发展的土地承包经营权流转形式。但各地在采用这种土地流转形式时，都面临着土地股份合作社的登记问题：民政部门认为，它不属于一般的社团组织。具有一定的经营性质；工商部门认为，它不属于一般的经营性企业，具有一定的社团性质。这就使得土地股分合作社面临着两难的境地：即不能在民政部门登记，也不能在工商部门登记。各地在具体操作时，大都采取政府默许的办法，规避其税务义务，以确保入股农民的经济利益，但这种做法，一方面只是一种权宜之计，缺乏政策法规依据，另一方面又使得土地股份合作社的社会法人地位无法确立。

(二)土地承包经营权的交易问题

自1998年以来，通过给承包农户发放承包经营权证，土地承包经营权事实上已取得地产商品的性质，土地承包经营权的流转也就成为地产商品的交易行为，应该通过地产市场这个平台来运作。但是，现在土地承包经营权的交易，或是农户之间的私下交易，缺乏法律规范和法律保护，由此潜伏着引发日后的经济纠纷：或是农户与村集体之间的交易，这种交易往往是在政府的动员下面进行的，具有一定的行政色彩；村集体与社会各种经济实体的交易大都是通过人际关系或当地政府项目行为来实现的，这就使得土地承包经营权的交易具有浓厚的地域色彩，无法在社会更广泛的范围内交易。

(三)土地承包经营权的流向问题

土地承包经营权作为地产商品，其流向必然带有趋利性，追求土地的产出效益：出让方的农户，转让金必须高于原农作的产出效益；受让方的其他经济组织，土地的产出效益必须高于出让金。在粮食价格低迷的情况下。土地承包经营权的流向很难维系在粮食生产上。从各地的土地承包经营权的流向来看，除农户之间因耕作需要的小量土地流转尚用于粮食生产以外，村集体经济组织和土地股份合作社流转的大宗土地承包经营权，其土地主要用于蔬菜瓜果、花卉林木等经济作物的种植，直接用于粮食生产的土地所占比例很小。随着各级政府对土地承包经营权流转问题的重视，农地中的非粮生产土地具有进一步扩大的趋势。这一问题的出现，从宏观上来看，将直接影响到我国的粮食安全。

(四)城市化过程中土地承包经营权流转的利益归属问题

随着我省城市化进程的不断发展，城镇规模急剧扩大，越来越多的农村土地转入城市规划和建设之中，这些农村土地的流转已不可能再用于耕作。农用地转为建设用地的利益归属问题开始凸现出来。根据物权法，既然承包经营权属于农户，土地增值的收益在扣除必要的税费以后，应归农户所有。但现在通常的做法是由政府强制性的征地，迫使农户以微薄的补偿交出土地承包经营权，土地增值的利益归政府所有。部分地处于城市边缘的村集体，为获取土地产出收益最大化开发的与现行法律冲突而引发影响社会和谐的小产权房问题。至今在法律上没有取得其合法地位。

三、完善和加快农村土地承包经营权流转的实施路径

农村土地承包经营权的流转标志着我国农村土地制度开始了新一轮的改革。为了促使这一改革规范、健康、有序地发展，必须准确选择、大力营造完善和加快农村土地承包经营权流转的实施路径。根据我省土地流转中存在的问题，我们认为，基本路径有五条：

(一)启动农村土地流转交易所的筹建工作

农村土地承包经营权的流转是一种地产交换关系，应该通过市场机制来解决。全国目前尚无通过市场机制解决农村土地承包经营权流转的先例，作为经济发达地区的江苏省，应该率先建立农村土地承包经营权流转市场，创立农村土地流转交易所。农村土地流转交易所是农村土地流转交易的中介机构，它的建立，可以规范农村土地承包经营权流转的交易行为，扩大农村土地承包经营权的流转范围，提高农村土地承包经营权流转的产出效益，有效化解土地承包经营权流转中的定价问题。具体操作时可先进行创立农村土地流转交易所的可行性论证，制定农村土地流转交易所的有关章程和设置办法，再选择试点单位进行试点，在此基础上，出台相关政策，全面推开这一工作。

(二)完善土地流转的相关法规，建立土地流转纠纷仲裁机构

土地承包经营权的流转建立在流转双方的经济利益基础之上，随着土地流转面积的扩大。经济纠纷开始增多起来，迫切需要从两个方面予以解决：一是制定土地流转的相关法规，对农户的土地流转行为，包括土地流转的时间、流转形式、签约、履约等方面进行规范；二是尽快建立土地流转纠纷仲裁机构，出台机构的章程、人员的配备、仲裁行为规范等有关事项的行政法规。

(三)明确土地股份合作社的性质

土地股份合作社的性质具有两重性：一方面，它以获取土地经营利益为目的，具有企业的性质；另一方面，它是农户为克服一家一户进行土地流转的局限性，自愿参加、自我管理的组织，具有民间组织的性质。在目前的情况下，政府既然对农户以一家一户为单位进行的土地流转不收任何费用，我们认为。为了确保农户的利益，农户组建的土地合作社进行土地流转也不应该收取费用。为了规避土地股份合作社由登记所产生的税收问题，我们建议，土地股份合作社在国家有关合作经济组织的法规没有出台以前。按民间社团组织在民政厅登记，以便使它取得社会法人的地位，促使土地承包经营权的流转。

(四)建立粮食生产保障基金

在市场经济条件下，土地生产粮食与生产其他经济作物相比，其收益始终处在劣势地位，因此，农村土地承包经营权的流转，在没有补贴的情况下，必然使得种粮用地向非粮用地流转。要确保我国的粮食安全，必须把粮食这一特殊的商品作为战略物资来对待。为此，政府应建立粮食生产保障基金，其基金的主要来源应是各级财政收入和乡镇集体经济。同时，改变对农业的补贴办法，把补贴到户和补贴到地的政策改为补贴到粮，较大幅度地提高粮食的收购价。

(五)保护农户因城市化出让土地承包经营权的合法权限和合法收入

农户的土地承包经营权，也就是农户的土地使用权。出让这种使用权，与国有土地出让使用权的性质是一样的。农户的土地使用权，既不能剥夺，也不能廉价收购，更没有理由限制其出让。在城市化进展中，政府应该承认并保护农户土地承包经营权的出让权，允许农户在法律范围内有限度的进入土地交易市场和房地产市场，确保农户的合法权限。为此，政府有关部门应共同研究，制定出保护农户因城市化出让土地承包经营权的合法权限和合法收入的具体措施，解决目前各地损害农户出让土地承包经营权的利益问题。

责任编辑：戈尚达