论行政赔偿中的行政法律责任

杨尚东 曹海青 袁 田

一、中国行政赔偿制度的历史发展及其现状

在古代，中国政府与西方国家政府一样，不会为其任何侵犯老百姓的行为承担行政法律责任。虽然中国历代封建王朝均设有监察机构，以“掌律令、察冤狱”。但是这只对加强封建法制有一定积极意义，不涉及国家责任。封建法律没有任何对被侵害人给予行政赔偿的规定。有时被侵害人会得到皇帝或官吏的一点赏赐，但这只是出于封建帝王的慈悲或其他目的，而并没有成为被侵害人的法定权利。这与现代意义上的行政赔偿制度是两回事。

1912年孙中山领导的中华民国宣告成立，标志着封建制度的灭亡和民主共和制度的诞生。在随之而来的国民党政府虽然在宪法和有关法律中的行政赔偿作了一些规定，但并没有施行多久就随着国民政府退居台湾而消亡。可是，不可否认民国政府在行政赔偿方面规定第一次在中国确立了行政机关需为其行为负责的原则。

1949年中华人民共和国成立后，我国政府曾就行政赔偿问题制定过一些政策和法规。1954年宪法则第一次明确规定：“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”但是1957年以后，由于受“左”的路线的影响，特别是在“文革”期间，我国的整个法制建设遭到破坏，国家行政赔偿制度被否定。第二部宪法，即《七五宪法》，完全没有规定国家行政赔偿制度；第三部宪法，即《七八宪法》，该法虽在“文革”以后颁布，但也没有涉及这方面的内容。直到十一届三中全会以后。国家进行拨乱反正，逐步恢复和发展民主与法制，人们才又重新关注国家行政赔偿问题。1982年宪法即现行宪法，再次重申了国家行政赔偿的原则。为具体落实宪法的这一精神，随后颁布的《民法通则》、《治安管理处罚条理》、《海关法》等法律都涉及到了有关国家行政赔偿问题。但由于这些法律规定仅是原则性的确定了公民对国家侵权的赔偿请求权，而对赔偿范围、赔偿义务机关、赔偿程序等重要问题没有规定。其结果只能是被侵权人的赔偿请求权很难真正的实现。1989年4月通过的《中华人民共和国行政诉讼法》对于建立我国国家赔偿制度具有特别重大的意义，因为它具体规定了行政机关的侵权赔偿责任，对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序等问题都作了比较详细的规定，这标志着我国的国家赔偿制度在立法上已经初具规模。随后颁布的《国家赔偿法》正式标志着我国国家赔偿制度的全面建立。虽然，国家赔偿制度的全面建立对于公民私权利的保护起到了很好的作用。但随着行政权力的不断扩张，国家现行的行政赔偿制度已经不能满足公民保护自己利益的需要。

二、中国行政法律关系责任认定的现状及其缺陷

首先，我国行政法律关系责任承担的主体就与西方国家有所不同，我国法律规定国家行政机关与公民都有资格成为行政法律责任的主体。我们暂且不论我国把公民纳入行政法律责任主体在学理上的利与弊。仅仅从实践上来看，我们的行政机关总是习惯于把行政责任建立在行政相对人过错上，从而减轻甚至免除自身应负的行政责任。在房屋搬迁的案件中，这一点表现的尤为明显。原本行政机关是受巨大的商业利益的驱动而强行的去搬迁房屋，但是在损害了公民合法权益追究行政法律责任时，行政机关总会千方百计的找行政相对人的过错来推脱自己的责任。要么以公共利益的需要而搬迁户不配合为借口或怪责搬迁户在得到了合理的赔偿以后故意为难行政机关，反正行政机关是在“无路可走”的情况下才选择了采取“极端”行为。可这样的状况符合我国的国情吗?我们都知道，我国行政机关的权力过于强大。老百姓除非是在万般无奈的情况下，一般不会去对抗行政权力。因此，笔者认为在行政法律责任主体的认定上应充分考虑我国的国情。从保护行政相对人权益的角度出发，学习西方国家的经验明确的确立行政机关在行政法律责任承担中的主体地位，公民的责任则不归入行政责任中。

其次，行政机关承担行政责任的范围比较狭小。现阶段我国的法律规定行政机关只是对自己的具体行政行为侵犯了行政相对人的人身权和财产权才承担行政责任并进行行政赔偿，对于其他情形行政机关则可以不承担应有的责任。这一规定的局限性表现在两方面：①行政机关只是对于自己的具体行政行为负责，可这忽略了大量的抽象行政行为和行政指导行为，而这些本应由法律规范的行为却在我们的立法上出现了“真空”现象。可是，这些行为一旦出现问题，它们的危害性一点也不压于具体行政行为。②行政机关只是对于人身权和财产权受到的损害，才承担赔偿责任。而这一规定排除了行政机关本应承担赔偿责任的其他情况。学者们日前对于行政损害中的精神损害问题所投入的巨大关注，就足以说明现行制度的不完善。在这方面。西方国家就有很好的经验值得我们借鉴，他们这方面的制度就比较完善，基本上把行政机关会侵犯公民合法权益的的地方都纳入了制度规范中。

再者，我国行政机关现在采用的归责原则是违法原则。即行政机关只有在自己的行为违反了法律的规定的情况下才承担行政责任。笔者认为这一规定是有缺陷的。这几年媒体披露的很多涉及行政机关侵犯公民私权益的案件中，我们可以发现大多数情况下行政机关行为都是符合法律规定的。以至公民的合法权益受到损害后。出现了公民不知以何理由提起诉讼的尴尬局面。从保护公民合法利益的角度出发，笔者认为我国行政机关的归责原则应采用无过错原则。换句话讲就是无论行政机关出于何种目的，只要其行为侵犯了公民的合法利益。那么，它就必须承担相应的行政责任并承担赔偿责任。笔者认为，这样会更符合现阶段中国的国情，进而更好的保护公民的合法权益。