韦伯与唐斯的“官僚制”思想比较分析

许 敏 何振宇

二十世纪20年代初，自马克思·韦伯提出官僚制组织管理理论(又称“科层制管理理论”)，官僚制组织结构就被广泛运用于工商企业界以及行政部门，并被视为“最科学、合理”的组织结构。历经几十年的实践，官僚制存在的局限性日益暴露，学界开始对其进行反思，安东尼·唐斯就是其中的杰出代表。韦伯和唐斯所处的时代背景及各自经历不同，这使他们对同一理论的观点及论证存在很大的差别，本文将对韦伯和唐斯的“官僚制”思想进行简要的比较分析。

一、韦伯与唐斯的“官僚制”思想概述

(一)韦伯“官僚制”思想

马克斯·韦伯是德国著名社会学家、政治学家和官僚制度理论的奠基人。因其研究领域涉及社会学、宗教学、经济学和政治学等领域，韦伯被视为百科全书式的学者。他的“官僚制”思想主要体现在其官僚组织理论中。

韦伯认为人类社会是组织的社会，人们通过组织的形式联系在一起。他运用社会学的研究方法对人类社会发展中的组织形式进行了广泛研究，在此基础上运用政治学知识，以“权威的合法性”为标准，将人类社会中存在的组织形式划分为神秘型组织、传统型组织和法理型组织。韦伯认为神秘型组织所对应的是人类的原始社会，其权威的合法性来源于领袖的个人魅力；传统型组织所对应的是人类的封建社会，其权威合法性建立在世代相传的制度和风俗习惯的基础上；法理型权威所对应的是现代社会，其权威合法性来源于制度中的理性规则体系。在韦伯看来，社会组织的基础只能是来源于制度中的“合理—合法”的权威，与之相适应的组织形式即是“官僚制”组织形式，于是他将官僚制组织形式视为“理想的”组织形式。

(二)唐斯的“官僚制”思想

安东尼·唐斯，美国著名政治学家和官僚制理论家，是最早的也是最具影响力的公共选择理论家之一。还是一位利用经济学方法来分析官僚制的政治学家。唐思在做学术研究的同时，还为一些大型企业、基金会和政府专门机构担任顾问，因此他能接触到各种类型的组织，使其对官僚组织的思考更有说服力。唐思的“官僚制”思想反映在其《民主的经济理论》和《官僚制内幕》两本著作中。

唐斯的“官僚制”思想集中体现在其所建构的“官僚化的政策制定理论”中，即通过研究官僚组织结构中的官员的动机、行为模式等来帮助人们预测官僚组织的行为。在《官僚制内幕》中，唐斯不仅对官僚组织存在的必要性以及官僚组织与环境的关系进行了分析，还对影响官僚组织决策的官僚行为动机和官僚组织的行为动机进行了阐释。例如，他按照官员的目的和动机将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者以及政治家，将官僚组织行为概括为信息沟通、调控及信息搜集。

二、韦伯与唐斯的“官僚制”思想比较分析

(一)共同点：论证了官僚组织存在的必要性

首先，韦伯几乎将官僚组织视为社会组织中最理想的组织形态，他从“权威合法性”的角度论证了官僚组织存在的必要性。他认为“官僚组织是法理型组织的纯粹形态”，而法理型组织则是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式。通过对其所处的德国社会的观察，他敏锐的察觉到了旧的社会结构正在瓦解，而与此同时，伴随着工业社会的迅猛发展，大型的国有机构越来越要求管理的科学化、合理化，以提i每组织的运作效率。于是他提出“资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式”。

其次，唐斯对官僚制的反思是建立在韦伯的官僚组织理论基础之上的，在强调了其合理性和科学性的前提下对“如何运用官僚制”进行了深入的思考。他从经济学的角度对官僚组织存在的必要性进行论证，认为在市场经济的民主社会中，有一些职能是必须由政府组织履行的，因为一些社会职能包含了外部成本或收益、公共物品的不可分割性、市场经济的不稳定性与缺陷等。他指出“现在由政府机构提供的非货币福利服务将仍然由官僚组织来提供；需要通过官僚组织的管制来获得一些市场利益，因为这些市场利益不能与非市场利益的获得分割开来；一些政府职能无法进行市场分割，因此，必须完全由官僚组织来承担。”他还强调：“官僚组织提供了大多数已知的有效执行特定重要社会职能的方法、但并不意味着它们必须以‘社会最优化的形式来履行这些职能。”他也许是在提示某些经济学家不要以苛刻的眼光去看待官僚组织，或在暗示某些经济学家对官僚制抱有过高的期望值。

(二)不同点

1.研究的背景不同

二十世纪初，德国处在工业化高速发展的进程中，与之相适应的新的社会结构尚未建立，社会迫切需要一种崭新的组织结构以平衡经济结构与社会价值体系之间的矛盾，韦伯的官僚制组织结构正好符合当时时代发展的需要。韦伯有着社会学、宗教学以及政治学的学科背景，他能够站在历史的高度看到当时社会组织存在的问题，从而“创造”出一种理想的组织形式。

唐斯所处的时代比韦伯晚四十多年，正是官僚组织风靡西方社会的四十年。那时的官僚组织形式从总体上看是沿着韦伯曾经所设想的那样发展，但受历史局限性的影响，对于问题韦伯并没有能够给予足够的关注。例如韦伯将“非人格化”看作是官僚组织的基本特征，唐斯则发现若在大型的组织中降低非人格化程度将可能会释放更多的力量。唐斯频繁地参加社会活动，于是有更多的机会关注社会组织正在发生的变化。另外，唐斯有着经济学的学科背景，他能用经济学的方法对组织管理的问题进行更加理性和细致的分析，这也是与韦伯截然不同的地方。

2.研究目的不同

韦伯研究的“官僚制”是一种组织理论，其研究的出发点和归宿就是提出一种适合工业社会发展的组织形式，以提高组织的工作效率。

唐斯探讨“官僚制”的目的则在于提出一种官僚化的政策制定理论。即通过对官僚及官僚组织的行为和动机的研究来提高行政组织的决策效率。从某种意义上说，唐斯将“官僚制”看作是一种影响组织决策的重要因素进行分析。

3.适用范围不同

韦伯的官僚组织理论适用的范围非常广泛，政府机关、公共事业单位、各种企业甚至是私人组织都完全或部分采用了官僚组织的管理理念。这是因为韦伯所概括的官僚制组织的基本特征具有普遍的实用性。这些基本特征有：合理的分工、层级节制的权力体系、依照规章制度办事的运作机制、形成正规的决策文书、管理的非人格化等等。

而唐斯的官僚决策理论的适用范围是非常狭小的，因为这一理论本身就基于多个假设和命题，而这些假设与命题缺乏系统性的经验证明，且在现实中也很难从某一组织中找到所有假设都成立的情况。另外，笔者感受到唐思所指的“官僚组织”主要还是局限在我们通常所说的“非市场组织”当中，而韦伯的官僚组织适用范围显然更为广泛。

4.对“官僚组织与环境的关系”的论述不同

韦伯对官僚组织的分析侧重于对组织内部形态和管理结构进行分析，而很少关注组织与组织所处环境之间的相互关系问题。唐斯则认为，分析家能够对现实世界中的官僚组织的

运作方式进行准确的预测。是因为这种预测是建立在官僚组织行为和它的环境因素之间存在联系的基础上的。唐思将官僚组织与环境之间的关系总结为一种“官僚组织的外部权威设定”，即“受官僚组织影响的各个个体和各个机构以及它们之间的关系，构成了官僚组织的外部权威设定。”这一权威设定中包括了与组织运作发生密切关系的各种因素：最高统治者、竞争对手、获益者或受损者、被管制者、供应商和同盟者等。笔者认为，且不论这种概括是否涵盖了与官僚组织有关的各个主体，至少唐斯是以一种系统论的观点对官僚组织进行研究的：不仅研究组织内部结构，还研究影响组织内部结构的各种外部因素。

5.对组织“非人格化”特征的认识程度不同

韦伯认为人们的非理性情感因素会阻碍和干扰组织工作的有效进行，从而影响到权威的合法性与合理性。他提出在官僚组织中需要用严格的规章制度来严格规范人们的行为，必须严格区分公事与私事。禁止在公务活动中掺杂个人情感。

唐思则指出“韦伯并没有考虑大多数大型组织中存在降低非人格化程度的巨大力量。”他从官员之间个人关系、不同层次里个人关系的性质、以及引起这些关系发生变化的基本原因、非人格化关系的作用、个人忠诚的重要性等方面人手，试图使分析家和决策者理解官僚组织中非人格化和人格化之间的平衡问题。他实际上是承认官僚组织中存在某些非正式组织，这些非正式组织对官僚组织产生着潜移默化的影响。从某种意义上说，也许我们可以把他所说的“非人格”理解为是非正式组织相对于正式组织严格的规章制度而言的情感因素。

6.对“人”的关注程度不同

韦伯认为人是官僚组织庞大的运作机器中的一个“零件”，人们应该按照严格的操作程序和流程工作。为防止人们的个人感情因素对工作造成影响，韦伯强调管理的“非人格化”，这样做能够维持工作正常运转，却抹杀了人的积极性与创造性。在韦伯的官僚组织理论中，人仅仅被看作是完成工作的一个“工具”。

唐斯却对官僚组织中的人，尤其是被称为“官僚”的人们给予了更多的关注。他对官员的行为和动机进行分析，将官僚进行了分类。这种“人的行为对管理的影响”的思想很可能是受到当时风靡一时的“行为科学”理论的影响，这也是唐斯官僚制思想中值得关注的地方。

如果说韦伯的贡献在于提出了官僚组织这样一种组织类型的话，那么唐斯的贡献则在于对于这种官僚组织形式进行了深入的剖析和研究。

三、评价

通过比较研究韦伯与唐斯“官僚制”思想，使笔者对“官僚制”的理解有所加深，并感受到两位著名学者严谨的治学态度及崇高的人格魅力。他们的“官僚制”思想在学术界被公认为具有很高的研究价值，对实践活动也有重要的指导意义，但两位学者在研究过程中仍对自己的观点进行了反思。韦伯就指出官僚组织结构的弊端是将人用规章制度牢牢的禁锢在官僚组织当中，人的积极性和创造性会被压抑，他为“官僚制”可能导致的后果感到悲观，希望人们在未来能够找到某种“超凡魅力”的革命性力量来突破官僚制所造成的沉闷局面，使其朝着更加合理的方向发展。唐斯则将官僚化决策理论的局限性归结为：理论所依据的所有假设和命题都缺乏经验性论证；理论仅仅适用于官僚整体行为的一小部分。

韦伯的官僚组织理是后人研究“官僚制”的蓝本，唐斯正是在深入研究和探讨了韦伯的官僚组织理论的基础上，结合当时的组织发展情况提出官僚化决策理论理论，这种理论拓展了“官僚制”的功能。我们曾认为“官僚制”就是一种组织理论，而经过唐斯的论证，我们可以以一种“工具理性”的角度来重新审视“官僚制”：将官僚制作为一种研究组织科学决策的工具，通过研究管理组织中官僚个体和官僚组织的行为、动机等，为分析家提供科学决策的依据。这种思路本身就是一种创新，但这种创新不是对韦伯官僚组织的否定。而是一种继承。

参考文献：

[1]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]唐兴霖.公共行政学，历史与思想[M].广州：中山大学出版社，2000.

[3]丁煌.西方公共行政管理理论[M].北京：中国人民大学出版社.2001.