失地农民社会保障安置：制度、模式与方向

钟水映　李　魁

摘 要：社会保障安置是对失地农民的一种可持续安置方式。我国当前社会保障安置的运行存在着不可持续性、低水平性、一元性、不稳定性等特征。未来失地农民的社会保障应从以下几个方面着眼：在保障内容上，应从养老保障和生活保障渐进性地扩展到其他方面；在保障资金筹集上，应将土地出让过程中所有可得的收益尽可能回归农民；在保障机制设计上，应充分考虑保障机制的安全性、长效性和渐进性；在保障立法上，应促使失地农民社会保障安置从行政规范性文件走向法律层面。

关键词：失地农民；社会保障；安置

中图分类号：F323.89文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0112—05

一、引言

如何对失地农民进行合理有效的安置是失地农民生存与可持续发展的关键所在。20世纪90年代以来，被征地农民安置方式不断创新，由原来的农业安置、招工安置和货币安置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式。根据国土资源部2007年中国征地移民工作指南及监测体系建设课题《我国征地工作调研分析报告》，1978年以来，全国土地征用共安置农业人口约7280余万人。其中，700多万被征地农民已纳入了基本生活保障或养老保障制度范畴；1200万被征地农民实现了异地安置，600万被征地农民通过招工转非得到了安置，2000万被征地农民通过调整土地得到了农业安置，其余2780万人以货币安置为主，辅以其他形式的安置。

以上各种安置方式在一定的历史阶段发挥了积极的社会作用，但同时也产生了一些新的问题。如招工安置方式由于安置企业生产经营的不稳定以及被安置失地农民的素质不高，存在失地农民被安置后就下岗的状况，失业风险较大，大部分失地农民不愿接受；农业安置方式因土地承包法的限制引致矛盾重重而难以操作；留地安置方式只能在耕地多的地方实行，并且农地资源分配存在困难；土地入股安置方式往往面临未来巨大的风险。一次性货币补偿（俗称“一脚踢”）安置是近年来在社会上普遍推行的一种方式。这种安置方式按平均产值的N倍给付，简单易行，操作方便，但仍难以保障失地人口的长远生计。可以说，伴随着我国工业化和城镇化的加速发展，失地农民群体呈现日益庞大的趋势，失地农民的分散性个体风险也逐渐演变为群体性风险。仅仅对失地农民进行一些“快餐式”安置会对他们未来的生存和发展产生不利影响，也为社会的和谐与稳定埋下了深深的隐患。因此，失地农民问题的解决需要正视问题本身并积极探讨可持续的安置方式。而社会保障安置应当是一种相对具有可持续性的安置方式，值得尝试和探索。

二、社会保障安置制度分析

正如失地农民安置方式经历了由农业安置、货币安置向社会保障安置转变的轨迹一样，对失地农民的安置制度也经历了由货币安置制度向社会保障安置制度的转变。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》虽经1998年修订但仍仅仅对货币安置进行了界定，没有与社会保障安置相关的提法和内容。而到了2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）确立了“社会保障安置+留地安置（岗位安置）+移民安置”的多元安置方式。该决定提出：在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。这项政策虽然规定比较笼统，但是提出了对失地农民建立社会保障安置的要求。

当前实践中，失地农民社会保障安置的制度依据主要由三部分组成：一是国务院颁发的规范性文件，如《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导的通知》（国办发［2006］29号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）。这两个文件主要从社会保障安置原则、分类安置、保障水平、资金来源以及保障措施等几个方面进行了规定，初步形成了失地农民社会保障安置的框架。二是国务院职能部门发布的一些规范性文件，如劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发［2007］14号）；三是地方政府（省、自治区、直辖市和较大的市）颁布的地方行政规章，如江苏省2005年9月颁布的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。可以看出，失地农民社会保障安置的制度安排主要来源于上述规范性文件。由于这些行政规范性文件的法律层级明显较低，难以担当未来越来越多的失地农民社会保障安置的重任，而且对于失地农民而言，这样的社会保障安置的制度安排还有许多不尽人意之处。因此，从这个角度来看，未来失地农民社会保障安置的制度依据应逐渐从行政规范性文件上升到法律层面，全国人大常委会应尽快出台失地农民社会保障安置方面的法律，使失地农民这一弱势群体的安置得到广泛重视，使失地农民的安置工作真正有法可依。

三、社会保障安置模式与实践

总体来看，关于失地农民社会保障安置的模式，存在两种基本看法：第一种看法是，由于失地农民所承受的社会风险与市民没有区别，因此应建立与市民相同的社会保险制度，为城乡社会保障制度接轨和失地农民市民化提供制度通道。［1］第二种看法则认为当前将失地农民社会保障安置与城镇完全接轨很不现实，主张建立一种专门针对失地农民的保障制度。具体而言，究竟建立何种失地农民的社会保障安置模式，目前有几种观点不尽相同。朱明芬认为，对于土地全部或大部分被征用的失地农民，应建立、健全养老保障制度，在条件许可的情况下，为社区失地农民购买大病医疗保险，同时，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。［2］徐琴认为，征地补偿政策调整的重点应当在于长期的就业补偿和社会保障补偿，建立与市场经济条件相适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和社会保障相结合的模式。［3］更多的研究则建议建立养老保障、医疗保障、失业保障、最低生活保障、就业培训等“一揽子”的保障模式。［4］

从各地具体实践来看，中央政府放权给地方政府，由地方政府对失地农民社会保障安置进行探索和创新，因地制宜制定具体可行的措施。

2001年，国土资源部正式批准嘉兴、苏州、芜湖等九个城市进行全国首批征地制度改革试点。应该说，在各地政府的积极实践和探索下，失地农民社会保障安置工作已经取得了一定的成果。各地结合实际，大胆进行制度创新，形成了一些失地农民社会保障安置的有效模式。归纳起来，目前失地农民社会保障安置模式可以总结为如下六种（见表2）。

从失地农民社会保障安置的实践看，虽然各地在探索创新的基础上形成了失地农民社会保障安置模式的日益多样化，但是这些安置模式仍存在一些值得探讨的问题。例如，将失地农民纳入具有低保障、广覆盖特点的农村社会养老保险体系，并不利于建设城乡统一的社会保障体系；将失地农民纳入城镇社会保障体系则面临资金来源不足等问题；将失地农民纳入商业保险，在政府、代管商业保险机构以及失地农民之间存在着信息不对称和“委托—代理”风险问题，而且只能覆盖到有限的高收入群体。这些问题归纳起来，表现出目前失地农民社会保障安置的探索，往往是以解决眼前的困难和问题为重，呈现出不可持续性、低水平性、一元性、不稳定性等特征。具体而言，一是保障的不可持续性。从保障对象来看，大部分地区（如成都等地）按照年龄层次对失地农民进行保障，实施后的结果是，失地农民中真正得到实惠的是那些即期领取养老金的老年人，而青壮年失地农民需要靠自己的能力买社会保险，这对于既失地又需要缴纳保险费用的年轻劳动力来说，缺乏持续的动力，很难长久坚持下去。从保障资金来看，政府从土地收益中拿出的补贴较少，只占10%—30%，这种过度依赖失地农民征地补偿费来建立社会保障制度的情况是很难持续的。从保障运行机制来看，在实际操作中保障资金存在着“跑、冒、滴、漏”的现象，这与保障资金的运行机制和监督机制的不健全有着直接的关系，不利于失地农民社会保障安置的长远发展。二是保障的低水平性。主要体现在对失地农民的保障限于“生存型”保障，缺乏“发展型”保障。一些地方针对失地农民所进行的一些工作，如技能培训和职业介绍等，都没有建立一种稳定的长效机制，仅仅将其作为补偿的一个过渡。三是保障内容的一元性。对于失地农民来说，土地补偿水平太低且保障内容过于单一，一般仅包括养老保险，而医疗保险、失业保险、工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达地区出现，远未普及推广。四是保障的不稳定性。作为一种新的安置办法，失地农民社会保障安置在我国仅仅实行了几年，尽管进行了很多探索，但仍有一些问题尚待解决。一些失地农民尤其是那些在经济发展水平较低地区、文化层次不高的失地农民对养老保险、医疗保险等存在着许多认识误区。这些因素导致了一些地区的失地农民不愿意参保、害怕参保，或者参保后又退保，加大了社会保障的不稳定性。

失地农民社会保障安置的关键是如何保障长期的支付能力。如果一个社会保障方案缺乏稳定可靠的资金供给，那么这样的方案设计也只是安置失地农民的权宜之计或空中楼阁。失地农民社会保障资金来源主要包括以下四个部分：一是政府土地出让金收入（除去补偿安置费等必要支出）；二是农村集体的经济积累和土地补偿费；三是失地农民应得的一次性补偿安置费；四是其他资金来源，如失地农民自筹资金、财政拨款、慈善机构捐赠以及失地农民社会保障基金运营收入等。其中，前三部分是主要的资金来源渠道。在资金筹措问题上，学者讨论的焦点主要集中在资金来源渠道的分担比例上，其基本的思路是由政府、集体、个人按一定比例分摊。［5］［6］其中主张由政府承担大部分保障资金的呼声越来越高。一些研究者明确指出，政府承担10%—20%的比例太低，主张政府应承担30%的筹资比例。［7］卢海元提出保障资金应由政府进行多渠道筹集：一是政府给予一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10％的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元以上的标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取10％的收益；五是通过全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。［8］实际上，探讨保障资金是由政府、集体还是个人承担意义并不是太大，因为这些资金主要来源于土地的征收和有偿出让，只要将土地出让过程中的收益尽可能返还给失地农民，就能够为社会保障资金的筹集提供可能。

各地的实践情况是，浙江、山东、江苏、河北、福建、广东等省的社会保障资金的来源基本上都是由政府、集体、个人分别从土地出让金、土地补偿费、征地安置补助费进行列支和分摊。而浙江、山东、江苏、福建等地由政府、集体和个人承担的比例均为30%、40%、30%。实际上，三个筹资渠道的承担比例是视各地的经济发展水平、保障内容、土地补偿费和安置补助费的规模以及失地农民的数量等情况决定的。各地应实事求是，充分考虑当地的实际情况，量力而行，建立适合当地经济社会发展条件的保障内容和机制，进而进行相应的资金筹集。对于保障险种较多、保障资金需求量比较大的地区，如果集体和个人所分别承担的土地补偿费和征地安置补助费尚不足以应付资金分担比例，那么，不足部分应由政府从土地出让金中补充。这种做法可以在一定程度上避免因集体或个人筹资不足而导致的资金链断裂问题，从而保证保障机制的正常运行。

四、社会保障安置方向

失地农民社会保障安置的未来方向关键在于找到一种保障水平合理、可持续、稳定并且适合当地经济社会发展的安置模式。由于我国各地的经济社会发展情况不同，失地农民社会保障安置在全国不可能实行统一的模式。因此，各地要根据当地的条件着力进行政策创新和模式选择。为此，需要对以下三个方面予以重点把握：

（一）保障内容的确定

根据1952年国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》，失地农民社会保障安置应采取“一揽子”安置模式，即是一个包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等在内的“一揽子”保障体系。但以目前我国失地农民的实际情况尤其是财政上的可承受性来看，马上建立起非常完善的社会保障体系是不现实的。实际上，失地农民对于社会保障内容的需求程度是不一样的。按强烈程度依次为最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤生育保险等。因此，可采用以下举措：首先，从保障的具体内容来看，应采取渐进性的办法逐步扩大失地农民社会保障安置的内容。先行建立养老保险和最低生活保障制度，并以养老保险和最低生活保障为突破口，逐渐向失业保险和医疗保险推进，继而扩大到工伤保险和生育保险等险种。考虑到各地的经济发展水平不同，各地应根据当地实际情况制定出切合实际的推进顺序。最低生活保障为农民失地后的即期生活保障，养老保险为远期生活保障。这两个保障是失地农民最起码的生活保障。因此，各地要先行满足这两大保障需求，再视当地经济发展水平和实际情况在其他保障内容方面进行拓展和延伸。其次，从养老保障对象来看，应针对不同年龄段的失地人口实行不同的养老保障措施。这在不少地方已经进行了实践，但处于16—40岁年龄段的年轻劳动力需要自供部分社会保险统筹费。因此，针对这部分群体必须结合就业安置进行，以就业安置促社会保障安置。再次，从保障对象所处的地理位置来看，不同地理位置的失地农民社会保障安置的措施也应有所不同。对于城中村、城乡结合部、近郊村，征地后应尽量将失地农民纳入城镇社会保障体系；对于边远农村，可先将失地农民纳入农村社会保障体系，待时机成熟后再与城镇社会保障体系接轨。

（二）保障资金的筹集

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。农民失去土地的长期种植收益，可以通过分享土地的增值收益来替代。据国土资源部征地制度改革研究课题组调查得出的结论，如果把征地成本价视为100，那么拥有集体土地使用权的农民只得到5%—10%的份额，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织获得25%—30%的份额，政府及各部门则占有了60%—70%的份额，而从成本价到出让价之间所生成的土地征收巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，不能充当地方“土地财政”的源泉。因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决。

（三）保障机制的设计

各地在设计保障机制时应因地制宜，与当地经济发展水平相适应，与不同年龄段失地农民的需求相一致。其一，基于不同年龄段的保障运行机制。目前，一些地方已经对失地农民按年龄进行细分，如老年、中壮年、幼年等，有的地方甚至在此基础上再进行细分，制定符合不同年龄段失地农民的保障机制。根据当前农村的情况，中年劳动力（45—60岁的劳动力）就业非常困难。因此，建议按照四分法——即老年、中年、青年劳动力、幼年，分类设计保障机制。对于老年和中年人口直接进行保障；对于青年劳动力，结合就业安置，实行个人缴费与社会统筹相结合，分担比例视当地经济发展情况而定；对于幼年人口按照一次性货币安置予以保障，将来按城镇新增劳动力对待。其二，基于安全性的运营监管机制。对失地农民而言，社会保障资金的安全性至关重要。因此，应加强社会保障资金安全监管，避免出现人为风险和内幕腐败。要平衡好保障资金的安全性与盈利性的关系，避免因盲目盈利而损害资金安全。在具体操作上，失地农民社会保障事务管理机构、资金管理机构、监督机构以及评估机构之间应保持各自的独立性。事务管理机构负责失地农民社会保障的日常事务办理；资金管理机构负责资金的保管、稳健性运营增值以及资金发放等；监督机构负责对机制运行和资金使用进行监督；评估机构负责定期或不定期对资金运营和使用情况进行审计和报告。其三，失地农民社会保障应逐步向城镇社会保障体系靠近，渐进实现城乡统筹的一元化社会保障制度。这就意味着失地农民社会保障必须由浅入深，由点和线到片和面，在条件允许的情况下逐步拓展保障的内容，提高保障水平，不可盲目冒进。失地农民社会保障作为一个过渡性的保障办法，在将来条件成熟的时候必然与城镇社会保障制度合轨。

参考文献

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责任编辑：海 玉