后农业税时代农民负担问题的调查与分析

李铜山　陈允仓

摘 要：即使是在后农业税时代，有的地方的农民负担不仅仍然存在，而且仍然相对较重；但后农业税时代农民负担问题的性质及其成因，发生了较为重大的变化；要切实解决后农业税时代的农民负担问题，就要有的放矢地采取得力措施。

关键词：后农业税时代；农民负担；调查

中图分类号：F323.8文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0046—06

从2006年起，中国在全国范围内全面取消了已经延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国农村进入了“后农业税时代”。这必将对大幅度减轻农民负担，加快新农村和小康社会建设进程，产生巨大的推动作用和积极而深远的影响。但正如温家宝总理所指出的那样，取消农业税只是“改革迈出的第一步，巩固改革成果还要付出更大的努力，走更长的路”。因为“三农”问题非常复杂，取消农业税对减轻农民负担究竟能否达到一劳永逸、万事大吉的效果，尚需时间的进一步检验。尤其是国务院办公厅于2006年6月26日再次出台《国务院办公厅关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，进一步激励我们对这个问题加以关注。为此，我们专门组成了后农业税时代农民负担状况调查组，对乡镇干部、村组干部和纯农户进行调查。此次调查组共分20个小组，每个小组平均5人，对农业大省河南东部、西部、南部、北部、中部5个地区共计14个市30个县50个乡80个村开展为期1个月的调查，以不同类型的农民和不同层次的干部为调查对象，通过问卷调查、与当地乡村组干部座谈、个别采访小组访谈等调查方法，了解广大干群的想法、看法，广泛征求他们的意见和建议。

本次调查完成后共收回有效问卷1387份，其中206份乡镇干部问卷，345份村组干部问卷，836份纯农户问卷。本文正是在对问卷数据分析及座谈讨论的基础之上，展开相关分析并进行研究。

一、后农业税时代农民负担的基本状况及成因分析

（一）农民负担的总体情况

在农业税取消之前，农民每年“法定”的负担包括农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”费等。除此以外，农民还经常缴纳各种名目的收费，年均摊在每个农民身上的费用有的地方多达几百元。通过调查我们发现，后农业税时代则与以上情况形成了鲜明的对比：以前“法定”的负担全部免除（“一事一议”除外），其他乱收费、乱摊派情况也有了较大的改观，从总体上达到了减轻农民负担的初衷，的确起到了大大减轻农民负担的作用。

1．法定的显性负担得到了较彻底的消除。2002年，河南农民人均负担为66元，亩均负担为55元。2004年，河南省农民人均负担为36.5元，比2002年减少29.5元；亩均负担为30.7元，比2002年减少24.3元。从2005年起，河南全省全部免征农业税，实行“零税率”，“法定”农民负担减低为零，至此农民的显性负担得到了彻底的消除。

2．普遍认为负担降低了。调查数据表明，有22.8%的乡镇干部、25.2%的村组干部和15.4%的纯农户选择农民负担“大大降低”了，有65%的乡镇干部、62.1%村组干部和63%的纯农户认为农民负担“有所降低”。两种情况合计起来，共有87.8%的乡镇干部、87.3%的村组干部、78.4%的纯农户认为农民负担降低了，这充分说明免除农业税确实减轻了农民负担。

3．广大干群比较满意。调查数据表明，40.4%的人选择“十分满意”，43%的人选择了“满意”，14.7%的人选择了“比较满意”，合计起来有98.1%的人选择了“十分满意”、“满意”和“比较满意”，仅有1.9%的人选择了不满意。

4．农民负担问题仍有不同程度的存在。调查中我们还发现，免除农业税并不代表农民负担不存在了，后农业税时代农民负担问题仍然存在，只不过农民负担面临着许多新情况和新问题。对“取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题，虽然有52.4%的乡镇干部、46.7%的村组干部和44%的纯农户认为“较轻”，但仍有35.9%的乡镇干部、40.2%的村组干部和41.3%的纯农户认为“重”。加上选择“很重”的人数，在1387份问卷中，有近39.8%的乡镇干部、46%的村组干部和50%的纯农户认为目前农民负担还重。总计起来，认为“重”和“很重”的比例也高达47.5%。

（二）当前农民负担的主要特点

通过调查我们发现，后农业税时代的农民负担具有如下几方面的突出特点：

1．隐性负担重且增长过快。调查结果表明，有41.3%农民认为农民负担重，主要是因为部分地区农民隐性负担的增长速度已经大大超过了农民人均纯收入的增长速度，大大超过了农民的承受能力，减负工作稍有松懈，农民负担就可能会出现反弹。

2．名目繁多而且花样翻新。在调查中我们发现，有的地方在收购农产品和安排农作物种植时向农户罚款；有的地方在结婚登记、计划生育、中小学收费工作中向农民收取不合理费用；有的地方以摊派方式强行要求农民交养老保险金；有的地方在粮棉收购中强行代扣代缴各种款项；有的地方在修路和中小学建设中搞一些不切实际的集资。名目仍比较多，花样越来越新，涉及面广，数额较大，农民不堪承受。

3．农民负担呈现金字塔型。从县市到乡镇，再从乡镇到村组，常常是每下一层，让农民负担的费用就增加一些，越到基层统计数字越大，使农民感到负担较重。

4．有的还在“打农民的主意”。就农民负担而言，以前比较普遍的说法是“头税轻，二税重，摊派是个无底洞”，现在“头税”、“二税”基本没有了，而涉及国家政府部门的摊派这个“无底洞”有的地方还存在，往往是有关部门或行业为了获得私利，借“为民服务”之名“向农民伸手”。同时，现行的“一事一议”政策，也为一些村组干部借权力寻租埋下了隐患。

（三）农民负担存在的主要问题

通过调查我们发现，在后农业税时代，传统意义上的显性负担和强制性隐性负担已基本消失，农民负担的“大头”演变成了更加隐蔽的“特隐性负担”。在影响农民负担的主要因素中，有60.6%的人选择“农资大幅涨价”，有54.8%的人选择“高额的医疗费用”，有57.1%的人选择“子女教育费用”，这表明这三项因素是农民隐性负担重的重要因素。另外，选择“婚丧支出”、“农村经济发展滞后”和“农产品价格降低”的人数也比较多，也是农民隐性负担较重的重要因素。

1．加重农民负担的情况仍存在。从调查的实际情况看，某些地区的个别地方加重农民负担的情况仍然存在，有的地区甚至还相当严重。比如：有的领域集资、摊派仍在发生，特别是在农村基础设施建设中仍然存在乱集资、乱摊派问题；有的罚款根本就没有政策规定，但有关部门仍在收取，行为很不规范；有的部门在为农民提供服务时变相乱收费，如农民没有浇地，也要被摊派缴纳水费；有的地方在征地和安置补偿中，损害农民权益的问题还比较突出；有些基层干部工作作风粗暴，强征强收现象仍未杜绝等。

2．农民负担出现了“重心转移”。随着农业税的全面取消，加重农民负担的内容和形式发生了“重心转移”——原来被“正税”遮掩起来、不算突出的负担变得突出了。一些地方知道不能“明收明拿”了，就开始实行“税内损失税外补”的变换手法：在收费内容上，由农业税费转向行业、部门收费，一些专业养殖户和农村个体工商户首当其冲；在收费方法上，由乡村组织集中收取转向部门、单位分散收取；在收费对象上，由面向全体农户转向对要求办事或提供服务的部门或特定农户，特别是农民去乡政府办事时，明明是政府应该义务为农民解决的，还要收取所谓的“某某项办理手续费”等。同时，某些离城市较远的地方，还存在个别部门向农民乱收费、乱罚款等问题。

3．深层次问题尚未得到有效解决。从表面现象看，现在农民虽然没有政策规定的直接负担，但长期以来形成的城乡二元结构，使得广大农民在子女教育、就业、养老保障、医疗以及农村基础设施建设等各方面仍然承受着较重的负担。而且，乡、村两级经费不足的局面在短期内又难以解决，乡村干部向农民收费的潜在倾向将长期存在，农民负担反弹的压力仍然很大。

（四）农民负担仍然较重的原因

除了过去传统的国家宏观经济体制和政策及其导致的城乡二元结构这一最基本的成因之外，后农业税时代农民负担仍然较重的主要原因有以下几个方面：

1．农资价格上涨过快。农药、化肥品种的不断翻新，虽然满足了农民的多元化选择，但也给农民带来了价格上的困惑：价格普遍比以前上涨了40%—60%，有的甚至达到了100%—150%。比如柴油，2005年柴油价格每升还在1元7角左右，2006年已上涨到近3元／升。种地、犁地由过去的30元／亩变为2006年的50元/亩。乡镇干部、村组干部和纯农户对“农资大幅涨价”反映最为强烈，选择率分别达到了61.7%、75.6%和73.0%。

2．医疗费用太高。在调查中我们深刻感受到，难以想象的高额医疗费用的确让农民不堪重负。农民收入是“走着涨”，而医疗收费是“跑着涨”。导致农民对小病一拖再拖，结果拖成大病；对大病一挺再挺，实在坚持不住才去医院治疗，而其中的多数人又会因为高额的费用而放弃治疗。因病致贫、因病返贫，在农村已经是十分常见的现象。难怪有63.6%的乡镇干部、71.3%的村组干部和68.4%的纯农户都一致选择了这一原因。

3．子女教育费用超负荷。目前，广大农村已全面实施了“两免一补”的九年制义务教育政策，中小学学生免除了学费和书本费，还补了住宿费，这些措施都会减轻农民负担。然而在子女教育费用方面，农民的“担子”仍然较重。比如：义务教育阶段一些乱收费现象仍时有存在，一些学校还在顶风违纪变相收费，且这些收费多为隐性收费或引导性收费，尽管数额不大，但存在较为普遍；高中不在九年义务教育范围之内，学费也年年看涨，不少农民家庭难以承受；随着教育改革，大学全部变成了自费，一个在校大学生一年的费用通常在一万元左右，许多农户不是因为有孩子能上大学而高兴，而是为高额的学费而发愁。这也是62.6%的乡镇干部、66.9%的村组干部和66.1%的纯农户认为子女教育费用是其重要负担的原因。

4．婚丧嫁娶盲目攀比。在广大农村，“邻里效应”是非常明显的。对于婚丧嫁娶来说，近些年来盲目攀比的现象相当普遍。在农村，一个儿子从定亲、建房到结婚生子共需要费用10多万元。农民只靠种地一生也“种”不出这么多钱来，而为了自己孩子的所谓“幸福”，东讨西借也要把媳妇娶到家。农村办丧事花销也很大，七八千元很常见，上万元也不希奇，有的甚至达到2万—3万元。这也是40.7%的乡镇干部、39.1%的村组干部和43%的纯农户认为婚丧支出是其重要负担的原因。可以说，婚丧嫁娶中的“大手大脚”，大大超过了农民的承受能力，广大农民“自我减负”也成必然。

5．乱收费现象依然没有杜绝。由于农业税免除后乡镇财政收入大幅度减少，而转移支付一时又供给不足，相关部门为了维持正常运转，就改为向农民收费来填补差额。因此，有19.9%的乡镇干部、24.6%的村组干部和36.2%的纯农户认为各种乱收费是其重要负担的原因。

二、三类群体对农民负担看法不同的成因阐释

后农业税时代农民负担问题还存在，这是大家都认可、无需争辩的事实。但对其中具体问题的认识和看法，乡镇干部、村组干部、纯农户等三类不同的群体又表现出比较大的差异。我们力争通过对这三个群体的不同看法差异成因的分析，真实而全面地反映后农业税时代农民负担的准确状况。

（一）减负重要性。免除农业税对减轻农民负担的重要程度乡镇干部、村组干部和纯农户达到了惊人的相似，有超过90%的人认为“十分重要”和“重要”，足见这一政策的积极作用。但也近9%的被调查者认为免除农业税对减轻农民负担“不重要”或“很不重要”。我们分析，之所以产生这种情况，可能是因为考虑问题的全面程度不同所致，即一些被调查者可能是考虑到了诸如农资价格上涨等对免除农业税这一政策效果的冲销等一些其他因素，进行了综合衡量后才得出了这样的认识。

（二）负担是否降低。针对“免除农业税农民负担是否降低”这一问题，乡镇干部、村组干部与纯农户的看法有共同之处，也有一定差别。总体而言，乡镇干部、村组干部、纯农户中表示“有所降低”或“大大降低”的合计比重分别达到了87.8%、87.3%和78.4%，乡镇干部与村组干部比较一致，甚至有25.2%的村组干部认为农民负担“大大降低”了。我们分析，村组干部可能认为农民可以借政策东风发展相关产业，使收入水平大幅度提高，从而负担大为降低。反过来，认为“没有降低”和“不仅没有降低，而且加重了”的乡镇干部、村组干部、纯农户的比重则分别达到了12.2%、12.7%和21.6%，甚至3.8%的纯农户认为负担没有降低甚至有加重趋势。这部分农民多集中于年龄较大而在家留守的群体，他们年老无力不能像年轻人那样外出务工，没有知识文化不能发展其他产业，伴随着农资价格的上涨等，被减免的税费负担被更多其他的支出所冲销，生活更见艰难。

（三）收入变化。针对取消农业税后农民收入增加与否的问题，乡镇干部、村组干部和纯农户的答案表现出一种相当大的差异。尽管相当一部分都认为增加了，但是乡镇干部认为有所增加的较其他两个对象为多，而村组干部认为大大增加的和减少的为多，农民选择基本没变化的为多。乡镇干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到73.7%，比纯农户（64.1%）多出9.6%；村组干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到72.7%，比纯农户（64.1%）多出8.1%。我们认为，产生这些差异的原因主要是，乡村组干部认为农民缴纳的税款免了，收入自然就会增加，这不足为奇，而且，本乡镇、本村组的农民收入增加了，无疑是自己政绩的一部分，他们当然会说农民收入水平提高了，而不会往自己脸上“抹黑”。乡镇干部中的24.3%、村干部中的22.6%认为“基本没有变化”，而纯农户却有30.8%；还有2%的乡镇干部、5.2%的村干部和5.1%的纯农户认为“减少了”。我们认为造成这种情况的原因有：其一，从调查对象来看，在家接受调查的大多是年龄较大在家留守的人，他们的创收能力大多较低。其二，从每亩土地的具体收入来看，收入水平较之以前，有些的确是相对降低了。其三，现在虽说收成好了，但购买力下降了，也就好像收入没有增加一样。即现在农产品价格虽然有所上涨，但远远赶不上农资价格的涨幅，相对收入水平自然是不如以前。

（四）负担情况。在“您认为取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题的选择中，出现了大的不同。乡镇干部、村组干部和纯农户在选择农民负担“很重”和“重”时出现了递增的情况，分别占各对象总人数的3.9%、5.8%、8.7%和35.9%、40.2%、41.3%，而在选择“较轻”和“很轻”时出现了递减的情况，分别占各对象总人数的52.4%、46.7%、44%和7.8%、7.3%、6.0%。这些数据表明完全免除农业税农民负担的确有所减轻了，国家的支农惠农政策得到了有效的落实，农民得到了极大实惠。但同时更说明了农民负担依然沉重的事实。为什么会出现这两大截然相反的情况，且数字也存在较大的差异，特别是乡镇干部与农民的选择差异非常的明显（如乡镇干部选择农民负担“很重”和“重”的分别占乡镇干部总人数的3.9%和35.9%，而农民回答的占8.7%和41.3%。）呢？根据调查我们得知：收入的增减与负担的增减往往并不是同步的，收入大幅度增加，可能支出会更多，因此负担会更重；收入即使没有增加，但支出减少，也会引起负担的降低。从某个角度来讲，负担在很大程度上是一个比率，与收入呈相关关系。针对取消农业税后农民负担问题，乡镇干部、村组干部、纯农户三种类型的人群认为负担依然沉重的呈上升趋势，而认为负担轻的则呈下降趋势。之所以会出现这种差异，只能说明所站角度不同，我们对此进行具体分析。站在乡镇干部的角度来讲，他们认为取消了农业税，取消了“三提五统”，取消了各种乱收费，并且每亩地还有10多元的国家补贴，另外还有每年年底打工挣的几千块钱，农民负担自然轻了。站在纯农户的角度来讲，有44%的纯农户选择负担较轻正是反映了国家免除农业税给农民带来了实实在在的好处，农民打心眼里感激政府。很多农民自己也承认，现在的负担有许多是市场和自身引起的，几乎没有什么政策性负担，国家的大政方针还是亲民的。有的农民之所以认为自己负担重，的确是各家有各家的难处，再加上当前农业生产资料价格的恶性上涨几乎全部冲销了国家对农民补贴所带来的好处，所以还有41.3%的农民选择当前农民负担重，这也是实话实说。

（五）农民承受情况。针对“完全取消农业税农民负担能否承受”这一问题的回答也有异同。从理论上，无论乡镇干部、村组干部，还是纯农户认为农民负担很轻的，自然就完全可以承受；认为较轻的，也就勉强可以承受；认为负担重的，会选择不能承受；而认为负担很重的，自然就根本难以承受。但事实上，仍然有较大差异。我们以对象的不同加以解释。认为“完全可以承受”的，乡镇干部居多，占乡镇干部总人数的29.6%，远高于占17.8%的纯农户。不少乡镇干部认为，当初交农业税时大家都承受了，如今免除了包括农业税在内的很多负担，应该是完全可以承受的。三种对象均认为“勉强可以承受”的居多，乡镇干部占62.6%、村组干部占69.9%，纯农户占66.3%。这也正反映了当前农民负担的特点。农民负担较重，但是基本也在可承受范围之内。选择“不能承受”的农民居多，这也符合农民的具体状况。以前没有多少人关注农民负担，反正就是那样，也就默默忍受了；如今关注的人多了，仔细一盘算，才发现自己的负担的确有难以承受之重。而选择“根本难以承受”的农民的比例虽然只有2.2%，但这部分人比较特殊——绝大多数家庭都是特困户，温饱问题就难以解决，能说负担不重吗？

三、结论及对策建议

（一）研究结论

通过调研我们发现，我国进入后农业税时代后，虽然已从“以农养政”时代进入了“农不养政”时代，但多少年来一直困扰农村经济和社会发展的农民负担重问题在有些地方不仅没有大的改观，而且面临许多新问题；同时，造成这种状况的成因还很复杂，认识还很不一致，在新的历史时期出现了一些新特点；要巩固取消农业税给广大农村带来的改革成果，进一步防范和遏制农民负担反弹，就必须从政府、市场和农民三方统筹考虑，运用一些新的政策措施应对已经出现的新情况、新问题；只有有的放矢、统筹安排、形成合力，才能建立起防范和遏制农民负担反弹的长效机制，逐步解决这个长期困扰农民生存与发展的大问题，实现城乡统筹发展，加快新农村建设的进程，促进和谐农村的构建。

（二）后农业税时代防范和遏制农民负担反弹的对策建议

我们认为，要针对上述调查结果和成因分析，有的放矢地防范和遏制农民负担反弹，就必须疏清政府、市场和农民这三者之间的关系，建立起有效的相互约束长效机制，最后形成良好的减轻农民负担循环机制。可采取的对策措施，包括如下方面：

1．严格控制农资价格恶性上涨。加强对农业生产资料的价格监管，严格控制农资价格“跟风式”、“变本加厉式”上涨，尤其要注意防范农产品价格上涨与农资价格上涨形成恶性循环、后者居上的情况出现。例如，国家对农业生产资料，特别是化肥、农药、种子、柴油等实行最高限价，对超出最高限价销售的单位和个人，有关执法部门应严厉打击。

2．全力健全农村医疗保障制度。一方面，要严格控制药价的疯涨和大医院的收费标准。各类药品价格都应通过电视、报纸和网络向社会公开，严格限制药品售价，大量减少“高价药”；医院收费标准应由国家统一明码标价，而且要把具体收费标准挂在医院最显眼的地方，增加医院收费透明度，同时加大医德医风教育，严厉惩处那些见利忘义的势利庸医，防止农民因病致贫、因病返贫。另一方面，要深化农村合作医疗改革。目前，由于新型农村合作医疗政策宣传力度不够，干群对新型农村合作医疗认识有偏差，筹资方式成本较高且筹资难，相关配套管理制度滞后，管理体系制定不够完善等原因，农村新型合作医疗发展还比较缓慢。今后，可通过正确引导农民自愿出资参加合作医疗，建立稳定的合作医疗筹资机制，强化对新型合作医疗改革的管理，明确发展和完善合作医疗的方向，进一步提高管理水平和管理能力等措施，解决农村合作医疗发展中存在的模式不规范，机制不健全，筹资方式少，资金不到位，管理监督难，政令不畅通，报销范围窄，农民受益面小，参保意识不强，报销程序繁琐等问题。因此必须进一步发展和完善新型农村医疗合作机制。

3．积极倡导文明俭朴的社会新风。有关部门要运用当地电视台和广播电台等媒体，在农村大力倡导文明俭朴的社会新风，大力宣传婚丧嫁娶简办的好处，让群众真正明白新农村建设下的“乡风文明”究竟是怎么一回事，引导农民把有限的资金用在发展致富项目和农业生产上，移风易俗，破除陋习，抑制盲目攀比、铺张浪费的发生。

4．大力推进农村综合配套改革。要继续推进乡镇机构改革。通过乡村机构改革解决机构膨胀、人员过多的问题，减少有关部门和人员“向农民伸手”的机会。可以采取减少人员，机构精简及合并的方法，尽快建设少而精的干部队伍，尽快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的县乡行政管理体制和运行机制，使政府职能向精简、效能型转变，加规范化、社会化，实现“小政府、大服务”的目标。要积极清理化解乡村债务。按照“控制新债、分类处理、逐步化解”的原则积极化解乡村债务，以防范和防止乡村债务向农民身上转嫁。要强化农村教育改革的社会公益性。抓好农村九年制义务教育“一费制”和“两免一补”等政策的落实，使广大农村孩子都能真正享受到免费教育的好处，使广大家长能够“轻装种田”；加大对农村教育投资的力度，使广大农村孩子都能沐浴到公共财政的阳光，同时从政策上对考上高中、大学的农村孩子给予倾斜（如对农村大学生进行补贴等），以保障他们既能上学，又不致贫。要杜绝各种名目的乱收费。认真清查、取消那些涉及向农民收取税费的部门规章或地方条例，依法约束政府部门行为。比如：把治理乱编、乱印、乱发教辅材料作为一项重要内容进行专项检查，进一步加大农村义务阶段教育乱收费的治理力度；对申领、换领二代身份证的严格执行只收取工本费每证20元，认真治理第二代居民身份证办理中的乱收费；坚决打击那些打着收取“社会抚养费”的旗号提高收费标准而乱收费和滥收费的行为，加大治理计划生育乱罚款；查清拖欠被征地农民征地款项的底数，并针对清查发现的问题制定整改措施；严禁在婚姻登记中乱收费、搭车收费，并切实纠正殡葬工作中的违规收费行为等。

5．全面提高农业综合生产能力。国家要加大对农村的财政支持力度，加大对农村基础设施，尤其是道路、水电、信息等基础设施的投资力度，加强推广农业新技术，完善农产品信息渠道，全方位地提高广大农民的现代农业生产能力、农产品交易能力、就业选择能力、创业开拓能力和应对风险能力，尽快成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，成为发展农业和农村经济的“全才”或“多面手”。

6．尽快完善保护农民合法权益的法律法规。即使是农业税取消以后，加重农民负担的“口子”也没有完全堵上，比如说“一事一议”，有的地方有事议、无事也议，反正是只要议就要收费，成了一些村组干部乱收费的口实，有的农民甚至戏称之为农村的“听证会”。对此，除了进一步完善相关的政策措施以外，还需要尽快完善相关的法律法规，从法律上提供一道坚固的屏障。同时，必须引导、支持农民建立一个由农民自己组成的农民权益保护组织，依法维护自己的合法权益，防止自己的负担反弹。农民负担的产生的原因之一，就是农民权利的“贫困”，没有与政府有关部门博弈的能力。从一定意义上讲，后农业税时代应当是农民权利时代。只要农民的权利没有形成对基层政府权力的有效制约，日久天长，不断自我膨胀的基层政府部门照例会想方设法开动行政权力的“抽水机”，从农民身上抽取维持自身运转的财源。

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责任编辑：晓 立