银行是经济发展和社会变化的引擎

［美］娜达·科贝丝（Ｎａｄａ　Ｋｏｂｅｉｓｓｉ）　张　坤　译

编者按：全球化金融危机进一步凸显了银行业监管的重要性，本文概述了美国《社区再投资法案》（CRA），以期对中国银行业合规监管起到借鉴性作用。作者娜达·科贝丝（Nada Kobeissi）博士就职于纽约布鲁克维尔长岛大学管理系，感谢本刊特约编辑詹姆斯·巴茨（James R. Barth）博士的约稿和推荐。

银行是一国经济的核心，其排他性的货币创造权赋予银行在资源配置过程中一种特殊的影响。银行可以保证对未来经济发展具有重大贡献的项目获得有效的信贷和资源分配。研究时常会发现，在金融部门的发展与收入和增长水平之间存在着正相关关系。进一步的时间序列证据表明，金融与增长之间存在因果联系。尽管银行经常因其在促进经济发展和增长方面的作用而备受好评，但是许多研究者也相信，无力的监管使得银行成为限制增长的工具。目前的金融危机使得后者的观点更为突出。这种观点强调了监管不当的后果和管制在确保银行业承担更多责任方面的重要性，同时强调了公司社会责任的缺乏和对更多的负责任的银行业务的需求。

鉴于上述发展，本文将向读者概述一个相关的美国银行业监管，即《社区再投资法案》（CRA）。CRA的目的是增强银行业的问责制和鼓励银行业承担更多社会责任。本文讨论CRA对银行表现的影响，以及CRA在促进低收入社区经济增长和发展方面的潜力。与通过对公司施加成本或惩罚以迫使其将资源投入社会活动的古典经济理念不同，本文认为由于一种开明的商业观点，对于一家公司而言，在做有益于社会的事的同时探求做好财务的方法是可能的。

《社区再投资法案》的演化与概述

在美国，对确保更多富有社会责任的银行活动方面的监管需要的讨论在30多年前就已经出现了。那时，各种各样的研究和拥护集团揭发了银行业内部明显的偏见和歧视性的贷款行为。这种歧视性行为在贫穷社区和少数借款者之间更为明显。甚至在调整教育、收入和其他相关因素之后，它们依然存在。这使得许多社区拥护者、教授和学者指责银行非法的划红线拒贷行为——即在不利的社区附近划红线以标明这些社区将被拒绝贷款和投资，而不管这些社区的个人贷款申请人的资信如何。他们指责说，银行愿意接受这些被划红线社区的存款，而不愿向同样的即使存在良好信用的消费者的社区贷款和投资。他们进一步认为，划红线拒贷行为和投资不足要为许多城市贫困社区的经济衰落和社会颓废负部分责任，并呼吁政府制定反划红线拒贷行为的规则以促使这些社区恢复生机和促进更多的银行活动。

出于维护公益的考虑以及对银行在城市贫困社区投资不足的感知，政府在1977年通过了《社区再投资法案》（CRA）。该法案因反划红线拒贷行为而著称。虽然其他的禁止以种族、肤色、宗教、国籍、婚姻状况和年龄为基础进行歧视的反借贷歧视管制已经存在，例如《公平住房法案》（1968）和《平等信贷机会法案》（1974），但是这些法案并未涉及到地理位置因素。因此，CRA得以被制定，其目的就是禁止对贫困地区的借贷歧视。该法案规定，贷方在向其所在地社区提供贷款方面有确定的义务，包括低收入社区和中等收入社区。CRA引入了与银行借贷行为相关的社区责任概念，并且建立了一套监督对这些社区和借款人的贷款量、投资和服务的管制制度。贷款机构传统上认为，这些社区和借款人不应该得到贷款和服务。

目标机构

CRA适用于接受联邦保险的机构。例外情况包括抵押公司、财务公司和信贷互助会。负责CRA执行的联邦金融监管机构有：联储理事会（FRB）——负责监管属于联储系统会员的州立银行、联邦存款保险公司（FDIC）——负责监管非会员州立银行、货币监理署（OCC）——负责监管国民银行、储蓄机构监理局（OTS）即从前的联邦住房贷款银行委员会（FHLBB）——负责监管在联邦和州注册的储蓄协会以及在联邦注册的储蓄银行。

遵守与修正

CRA要求银行在一定程度上并且在与安全和稳健考虑保持一致的情况下，尽力寻找向包括低收入社区和中等收入地区在内的地方社区以及低收入和中等收入借款人提供贷款的机会。在该法案下，银行还需要保持其财务表现和社区表现的记录。然后，这些记录被联邦政府的银行审查员用于评估哪家银行符合这些社区内的个人需要，哪家银行了解决定公众信贷可得性感知的当地信贷需求。

为了激励金融机构遵从CRA，该法案赋予监管当局以延迟甚至限制金融机构的重大商业行为变化的申请的权力，例如分支机构的搬迁、扩张、合并、收购或存款保险。该法案也允许相关利益团体，例如社区集团或者竞争性的金融机构，提起抗议以鼓励当局采取措施，或者以在满足社区需要方面的不良记录为由对金融机构的申请提出质疑。

CRA得到过多次修正。具有重要意义的修正之一是，要求向公众披露每家金融机构的CRA评级。在此次修正之前，这些评级是保密的。这些新的要求适用于始于1990年7月1日以及之后的守法情况调查。在经历了对过度的纸质文件和高成本文件处理的不断增长的批评之后，政府于1995年引入了另外一项修正，以降低由于遵守该法案而带来的负担，增加调查方面的一致性，突出强调在满足CRA条件方面的表现。

表现评估与评级

CRA为银行建立了各式各样的以其规模为基础的表现评估测试，即大银行（资产规模超过16.1亿美元）、中小银行（资产在2.65亿美元与10.61亿美元之间）和小银行（资产低于2.65亿美元）。大银行适用最为严格的评估调查，包括3种不同测试：贷款、投资和服务。中小银行适用贷款测试和另外一个与社区发展相关的测试。小银行则适用一个较为简单的主要关注银行贷款表现的评估调查。

一般来说，贷款测试评估银行在满足低收入、中等收入社区和个人需要方面的记录。这种测试主要考察在住房抵押、小企业、小农场和社区发展方面的贷款表现。投资测试评估，在多大程度上银行以建造经济适用房和刺激经济发展为目的，在其所在社区内创造了合格贷款。服务测试则评估银行在满足地方社区的信贷需求的记录。该测试需要分析银行零售服务的有效性，例如银行分支机构的可及性，以及银行在多大程度上为社区发展提供了服务，例如对小企业的信贷咨询或技术援助。

将各项测试的分数加总得到一个总体性评级：杰出、令人满意、有待提高或者基本上没有遵守。调查的频率取决于金融机构的规模及其之前的评级，从对资产规模超过2.5亿美元且前次评级低于适度标准的银行进行一年一次调查，对资产规模不足2.5亿美元且前次评级为达到标准或杰出的银行调查的频率为4年或5年一次不等。

值得注意的是，调查人员在评估银行记录的时候需要考虑贷款人在其中从事经营活动的“表现背景”。这种表现背景取决于银行的规模，包括一系列影响银行发放贷款的机会的外部和内部因素。调查人员评估的其他因素包括，与收入水平和家庭财产相关的人口统计数据、银行产品和商业战略、制度性的自由与约束——包括金融机构的规模和财务状况、经济环境、安全和稳健限制以及金融机构过去的表现。调查人员还评估与银行对等机构相关的银行表现。

对CRA与银行社区责任的争论

CRA自从1977年颁布以来一直备受争议。一方面，它曾被描述为美国最大的城市发展计划。另一方面，它也曾被认为是银行业最令人厌恶的法律和在资本之后对经济增长造成重大限制的因素。多年来，有很多关于该法案的制订意图以及执行成本和收益的讨论。支持者和社区拥护者认为，城市贫民区的资本短缺是投资的主要绊脚石，并以此为该法案辩护。他们将CRA视为一种必要的管制，以克服划红线拒贷行为并促使银行在城市衰落社区的贷款、服务和投资。他们认为，银行享受了各种各样的管制收益和安全网，获得低价的存款保险，使用美联储贴现窗口和进入壁垒。因此，他们强调特权产生责任，其中之一便是向地方社区提供服务。

然而，银行家和其他批评家则指责CRA。他们认为，社区投资要求是一项负担和成本，这对其业务活动不利。他们争论说，这种管制依据的是一种过时的社区再投资思想，这种思想迫使银行从事危险且无利可图的投资，以便获得有利的评级。他们为划红线拒贷行为和歧视性贷款行为辩护，并且声称对某些社区或借款人的贷款限制是建立在与较高的放贷成本相关的理性的商业决定基础上的。他们相信，CRA正在试图解决一个并不存在的问题，而且其效果即使存在的话也是非常小，因此CRA应该被终止。

做得好——CRA的成本

多年来，许多经验研究对遵从CRA的金融后果进行了考察。多数研究发现，CRA管制并没有在银行的财务表现方面产生不利的效果。例如在1997年，一项研究分析了低收入贷款和少数贷款的表现，并且发现虽然低收入贷款成本更高，但是贷款人通过高收益获得补偿，使得低收入贷款和高收入贷款的收益基本相同。同一年的另外一项研究分析了专门向低收入社区和低收入借款人提供抵押贷款的商业银行的相对盈利能力。作者并未发现令人信服的证据表明这些银行具有较低的盈利能力。最后，美联储的一项调查报告表明，大多数金融机构回答是CRA贷款并不是风险过高的，而是有利可图的或边际上有利的。

除了早期的研究之外，2002年和2006年出现的两篇较新的论文通过研究银行因其CRA表现而获得一个杰出评级而伴随的成本，考察了承担社会责任的银行的成本。在第一份研究中，作者指出在银行CRA活动和公司表现之间存在显著的正相关关系。他们发现，杰出的CRA评级对银行的资产收益具有正效应，对贷款损失具有负效应。在第二份研究中，作者发现，杰出的CRA评级每年花费银行1.2%的额外开支。然而，需要指出的是，这项研究是建立在年度数据基础之上的，且论证了储蓄与贷款机构的经验，而储蓄与贷款机构仅只代表整个美国银行业很小一部分。

最后，在一个相关的研究中，我运用了一种宽泛的分析来考察以银行CRA总体性评级为特征的社区责任是否对银行表现具有不利效应。除了在前两篇论文中运用的传统会计计量外，我的研究采用了体现市场和长期表现的财务计量方法，并且分析了评级对债券收益率和股票成本的影响。这份研究利用了一个较长的时间跨度，一个更具代表性的银行业样本和CRA表现评级计量方法。结果表明，在银行的社区责任和不同的财务表现计量之间存在显著的正相关关系。

总体上看，相对于短期表现计量而言，CRA评级在影响长期表现计量方面更加重要和健全。上述结论的意义并没有被具有“杰出”CRA评级的银行所主导和影响。就资本成本而言，这些结论揭示了具有良好的CRA表现记录（换言之，拥有令人满意和杰出评级）的银行实际上具有较低的利差，而且并没有因为从事社会活动而遭受损失。因此，这些结论以及前述研究的大多数发现表明，银行总体并没有因CRA而发生与社区责任相关的长期成本。事实上，按照我的研究，银行更可能因较低的资本成本而获利。

做好事——CRA的收益

与关注CRA的金融含义的众多经验研究相比，只有很少的经验研究曾就CRA对地方社区的作用进行过评估。部分是因为很难认识在不存在CRA的情况下将会发生什么，以及将CRA的潜在作用与其他因素的作用混淆的可能性，例如不断变化的管制环境和经济环境。然而，一项以肯塔基州为目标地区的研究调查了CRA是否有助于通过增加对贫困地区的贷款而增加货币供给。作者发现，CRA要求看起来增加了贷款从而增加了农村地区的货币供给。然而，这项研究并没有在经济贫困的郡发现显著地增加地方贷款的证据。

另外一项研究以马萨诸塞州为目标地区，利用收入和种族作为因素，试图确定CRA是否在改进地方社区的银行服务方面发挥了作用。作者发现，银行业总体资产和办事处的数目随着中间家庭收入的日益增长而增加，而随着少数人口百分比的增加而减少。这表明，低收入社区和拥有较高少数人口的社区仍然没有得到应有的关注。然而，作者补充说，对于少数申请人而言，以及在低收入社区和中等收入社区内，今天有更多的信贷产品和银行便利，这是毋庸置疑的。

在近来的一份研究中，我分析了CRA贷款与新创商业企业和经济增长之间的潜在关联。需要指出的是，虽然CRA是对银行贷款歧视行为的回应，但是在通过该法案的时候，国会同样考虑了彻底反转或者至少缩减对城市贫困社区的投资。达到该目标一个主要的方法是利用小企业贷款条款，银行的贷款活动为新创企业的发展提供所需的信贷。研究也曾论证新企业与新就业之间的联系，从而这表明了对经济增长具有积极的作用。许多作者都曾说明，新企业创立能够促进就业机会的增加和随之而来的经济增长。最近的分析注意到，CRA报告的金融机构在2006年提供了总额为1162亿美元的1110万笔小额贷款和总额2898亿美元的1160万笔的小企业贷款（100万美元以下）。

因此，我的研究利用就业增长考察了新企业对地方社区经济增长的一个可能的溢出效应。该研究的样本由覆盖整个美国的394个地方市场的新创企业组成。在调整了其他几个可能会影响新企业和社区发展的变量之后，我的研究发现，CRA贷款对新企业创立，从而对就业和经济增长具有较强的积极作用。通过利用其他的变量、估计和模型进行的大量可靠的检验，这些结论得到进一步的论证。

一位作者估计，CRA激励了超过1.5万亿美元的私人资金流向遍布美国的未受足够关注的社区。另外一位作者的结论是，受CRA管制影响的银行的小企业贷款增加了12%～15%。美联储工作人员的研究发现，贷款收益对地方社区具有一个明显的有利效应。该研究还发现，对于被CRA定义为低收入的社区而言，1990～2000年其在住房自有率方面的收益高于类似的未被视为属于低收入的社区。美联储进一步的研究指出，CRA所涉及到的金融机构能够有利地提供此类贷款，而且此类贷款的表现与其他抵押贷款的表现几乎一样。

上述发现表明，CRA贷款与小企业和企业家精神的发展之间存在潜在的正相关关系。为新创业项目融资的信贷供给通常被认为是经济增长的引擎和促进贫困社区经济福利的关键一步。最近的一份研究发现，大多数创业区域——与最差的相比——具有较好的地方经济和较高的就业增长、工资增长以及生产力。另外一项研究分析了小企业的经济作用，发现对于公司和整个地方经济而言，小企业在城市经济发展方面是引致经济增长的关键因素。该研究强调了新企业在区域经济发展方面的积极作用。

因此，根据成本收益分析，在CRA管制下，银行有能力在不对其财务表现造成不利影响的情况下履行社会活动。这个结论是合理的。

CRA—一个开明的观点

除了上述收益，许多作者还提供了银行CRA遵从所带来的潜在的间接收益的线索。

例如，CRA贷款要求能够提高那些拥有较少贷款申请的社区的效率。贷款人在一个社区内办理的申请越多，对那个社区而言拒贷率就越低。随着贷款人与其社区越来越熟悉，在如何甄别和监督借款人方面获得更多的经验，并且积极地与非正式的贷款组织进行竞争，他们将能够获得诸如较低的利率费用和违约率以及较高的收入等收益。

CRA遵从也能够凭借收集信息的激励而产生收益。当然并非所有的低收入贷款都是有利可图的。然而，部分低收入贷款之所以带来损失可能是因为在这些低收入社区的低收入贷款总量太低。由于不完全信息影响了银行的放贷模式——因为感知风险、高成本和低收益，银行不愿在这些社区放贷——CRA对搜集更多信息的激励能够诱导银行去发现高质量贷款，并因此而增加贷款总量。贷款总量较高的银行能够利用规模经济来增加其利润。

除了潜在的生产力改进之外，CRA遵从也可以带来低成本的资金。随着公司丑闻的增多，投资者们越来越多地将公司的社会责任视为一种长期风险管理和优质的治理实践。一些作者认为，社会活动与市场风险之间存在负相关关系。对社会负责的公司被认为拥有较低的市场感知风险，因为他们似乎对外部事件更加敏感，并因此能够预见和控制不断变化的环境。由于它们与金融业之间保持较为有利的关系，它们也被认为具有相对较低的财务风险。最新的调查报告显示，分析家们认为，公司声誉与公司的财务表现同等重要。一般而言，研究都证明了社会透明度水平与资本成本之间的负相关关系。风险的降低也意味着政府干预和诉讼案件的可能性的减少，而它们可能增加公司的成本并降低其获得固定利率或低利率资本的能力。

CRA—当前的挑战

尽管大量研究支持CRA的附加价值，而且并未提供CRA对金融机构具有长期不利效应的证据，CRA的批评者们仍然不断进行游说以抵制管制。近几年，许多激发银行社会责任和促进对地方社区额外投资的激励和威慑变得越来越弱。最近的抵制行动出现在2004年和2005年饱受争议的新的修正被公开时，这项修正大大削弱了CRA的效力。低收入社区和中等收入社区在一些重要的领域都产生了与贷款、投资和服务相关的损失。

目前，CRA正在因当前的金融危机而备受指责。一些人认为，CRA要求迫使银行从事风险性贷款。事实上，该管制仅适用于存款类金融机构，例如银行和储贷协会。它并不适用于独立的抵押贷款公司，而正是这些公司创造了绝大部分构成危机基础的不良贷款。专家估计，80%的高价次级贷款是由不受CRA要求约束的金融机构提供的。一家律师事务所的最新研究认为，对CRA贷款的监管较对其他次级贷款的监管更为严密，它们具有较其他次级贷款更低的利息率，而且更加不可能被证券化为引发此次金融危机的抵押支持证券（MBS）。

令人欣慰的是，新一届美国政府在CRA方面将会采取一种更加开明的态度，重新加强管制并改进银行监管，以确保银行继续满足低收入社区和少数客户的需要。

对中国银行的意义

中国银行业经历了意义重大的改革，特别是2001年加入WTO以来所发生的变化。2006年早些时候，中国四大银行中的三家——中国建设银行、中国银行和中国工商银行——宣布部分私有化计划并向外部少数投资者开放。这些最新的转变很可能意味着效率的提高和一个更具竞争性的银行业，并由此而带来更好的服务。在中国继续推进银行业改革的过程中，值得注意的是，政府并未忽视不断变化的银行业环境，以确保银行在一个新的更富效率和竞争性的环境下，继续努力向所有的地区和客户提供服务。金融中介以各地区的平衡增长为目标，而人民则享有长期的稳定和繁荣。

世界各地的许多社区正在遭受着发展滞后、贫困和失业之苦。尽管公众通常依靠政府来缓解社会问题，但是近几年来，许多人开始向私人部门寻求帮助。有人担心公司在改善他们的社会环境的作用有限。他们呼吁公司应该承担更多社会责任。考虑到由许多金融机构做出的拙劣判断和决定的深远后果，这一使命变得日益紧迫。也许，这些最新的发展揭露了看不见的手原理的一些潜在漏洞。尽管这个系统在很多场合表现良好，但是仍然存在许多情况，在这些情况下，为了使企业利益与包括整个社会在内的其他利益相关者的利益相互一致，以合规监管为形式的有限监管仍然是需要的。