城乡发展一体化的新格局：制度、激励、组织和能力视角的分析

任保平

摘要：建立城乡发展一体化新格局是理论和认识的重大突破，不仅体现了从国民经济整体上解决三农问题，而且意味着我国旧的城乡关系向新型城乡关系的转变，是新阶段加快农村经济改革的关键。通过运用发展经济学的基本理论，从制度、激励、组织和能力四方面建立分析框架，认为城乡发展一体化新格局实际上也要从制度、激励、组织和能力上解决先进或适用生产要素向农业或农村转移和灌输问题，并从这四个方面对城乡发展一体化的制约因素进行了分析，提出了基于这种分析框架的城乡发展一体化新格局的基本实现路径。

关键词：城乡一体化；农村改革；三农问题；新农村建设

中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1000－2731(2009)01－0014－07

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，“城乡发展一体化新格局”的提出为未来深化农村经济改革指明了方向。过去谈三农问题往往就农业论农业，就农村论农村，就农民论农民，结果使本来是一个统一整体的三农问题与整体国民经济割裂开来，使每个问题都难以得到解决。而十七届三中全会强调城乡发展一体化问题，在城乡发展一体化新格局背景下解决三农问题，是理论和认识的重大突破，为构建新型工农、城乡关系提出了方向和目标。因此，形成“城乡发展一体化的新格局”是新时期加快农村经济改革的重要指导思想。

一、城乡发展—体化新格局的新内涵

城乡一体化的思想早在19世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在20世纪80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。近年来，许多学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，形成了不同的观点。有人认为城乡一体化是城市化的重要内容。“城乡一体化，并不是城乡均质，其基本含义是通过体制一体化、城镇城市化、产业结构一体化、农业企业化和农民市民化，把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，充分发挥城市与乡村各自的优势和作用，使城乡之间的劳动力、技术、资金、资源等生产要素在一定范围内进行合理的交流与组合”。也有人认为城乡一体化就是城乡融合。在社会发展战略上把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终融为一体的过程。

从城乡关系的历史来看，城乡之间关系的变化，大致可以分成乡育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合即城乡一体化等几个阶段。目前中国已进入了工业化的中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。“工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段”。必须在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。十七届三中全会提出的“城乡发展一体化新格局”是从我国农村经济发展新阶段的特征出发，针对旧城乡关系和中国二元经济结构的态势而提出的，形成城乡经济社会发展一体化的新格局是指在保持城乡各自特色的同时，保持城乡经济社会制度、机制的统一，从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展，实现城乡统一互动、共同发展的新局面，具有新的内涵。具体表现在：(1)城乡建设规划一体化新格局。统筹城乡建设规划，统筹城市建设与小城镇建设，统筹城乡道路交通建设，公共设施建设，提高农村信息化水平，改善农村居民生活质量。按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展在功能上能够互相衔接、互相促进。(2)城乡市场体系一体化新格局。健全农村市场体系和农业服务体系，提高农业的效益和国际竞争能力。大力发展农村现代化流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体；健全适应农业市场化、国际化的社会化服务体系；在农业的产前、产中、产后的各个环节，加大对农户的经济和技术服务，带动农户增强抵御自然灾害和市场风险的能力。(3)城乡产业发展一体化新格局。根据资源、环境、土地和劳动力条件，统筹城乡产业发展。建立现代农业产业体系，使“三个产业之间既分工又协调的发展，改变历史上先进的工业、落后的农业的状况”。(4)城乡经济主体一体化新格局。即农业企业化和农民市民化。农业企业化是要根据市场经济运行的要求，以市场为导向，以经济效益为中心，以农业资源开发为基础，在保持家庭联产承包责任制稳定不变的前提下，在现有农村生产力水平和经济发展水平基础上，把分散经营的农民组织起来，全面提高农业生产力的过程。农民市民化就是农民转变为市民的过程，就是减少农民、降低农村人口比重、增加城市人口的过程。(5)城乡公共服务一体化新格局。要加快公共财政覆盖农村的进程，加强农村公共服务，树立基本公共服务均等化概念，实行基本养老、基本医疗、社会保险、社会救助等等公共服务城乡全覆盖。按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，要加大中央和省级政府的投入力度。(6)城乡基础设施一体化新格局。要形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须在推进城乡基础设施一体化方面统一考虑、统一布局、统一推进。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。(7)城乡社会管理一体化新格局。以户籍制度改革为主线，同时推进城镇化和新农村建设，促进城乡人口合理流动。中国人口总量大，农村人口比重高。从农村角度看，要富裕农民就要减少农民，但要把大量农民转移到城镇就业，实现人口基本城镇化，从中国的实际情况看是难以实现的。因此，应该同时推行城镇化和新农村建设。(8)城乡生活方式的一体化新格局。破除“重城市、轻农村”和“发展城市、掠夺农村”的发展思路，鼓励城乡生活方式的趋同。建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题，促进城乡生活方式一体化新格局的形成。

二、制度、激励、组织和能力的相互作用：城乡发展—体化的新分析框架

发展经济学家桑加亚·拉尔(sanjaya Lall)依据激励有效性假设把贸易战略作为工业化成功的主要决定因素。认为激励是“工业化发展的必要条件，而不是充分条件，……激励本身并不会产生工业化所需要的‘供给方面的要素”，但是通过政府干预，可以理顺价格，使所有市场都能对激励做出有效反应，这是工业化成功的必要条件，也是充分条件。因此，成功的工业化是激励、能力和制度之间相互作用的结果。从激励来看，激励产生于贸易战略与国内产业政策，并从香港、韩国等新型工业化国家和地区的成功例子说明了这种观点。从能力方面来看，能力可以分为三种：物质资本、人力资本和技术努力。从制度方面来看，国家工业化成就的制度是指为了克服工业能力发展中特殊市场失灵所建立的实体。由于制度是工业化的一个决定因素，制度支持是工业化战略的一个组成部分。但是，如何看待农业剩余劳动力转移对工业化成功的作用以及通过何种激励、能力、组织和制度来促进农业经济发展则是桑加亚·拉尔没有关注的方面。

借鉴桑加亚·拉尔的理论，城乡发展一体化新格局的建立实际上也要从激励、能力、组织和制度上解决先进或适用生产要素、社会保障向农业或农村转移和灌输问题。城乡一体化发展新格局、统筹城乡发展、建设社会主义新农村和工业反哺农业都是我国经济发展新阶段新型工农关系和城乡关系的一种概括。统筹城乡发展、建设社会主义新农村和工业反哺农业是有机衔接的。城乡一体化发展新格局是指导思想，统筹城乡发展是战略思路，工业反哺农业是战略取向，而建设社会主义新农村则是战略的具体化。建立城乡发展一体化新格局的关键是“使制度正确”，更一般地说，“使制度正确”实际上是节约农业或农村发展中的交易成本。在制度建设的基础上设计社会制度结构中的关键变量——社会激励结构，形成城乡发展一体化的激励和治理机制。如何激励城乡发展一体化中各经济主体调整发展机制和战略，是城乡发展一体化新格局建立的前提条件。因此，如何看待目前中国农村经济发展中非农产业和农业、城市和农村协调发展中存在的激励结构类型，揭示原来农村发展模式中既有的激励结构的阻碍，在城乡发展一体化中构建一个新的激励结构，实现城乡发展一体化的正确激励，在此基础之上通过组织化和能力建设提高城乡发展一体化的实施能力和谈判能力，并完善相应的治理机制是经济转轨时期城乡发展一体化新格局的一种实现途径。因此，我们提出如下城乡发展一体化的新分析框架：

(一)使制度正确：提供城乡发展一体化新格局的平台

诺思(Dougalas North)认为制度提高了人类相互关联和相互影响的框架，它们确立了构成一个社会，或者更确切地说，一种经济秩序的合作与竞争关系，在整个历史中人类设计出制度以创造秩序和降低交易的不确定性。与经济学的标准约束在一起，他们规定了选择集，决定了交易成本，由此决定了从事经济活动的生产率与可行性。制度安排是一个社会发展最为根本性的因素，决定着后续激励机制能否得到有效实施，企业、中介等组织能否快速成长，各类城乡发展一体化主体的能力能否得到有效提高。城乡发展一体化新格局建立的关键是“使制度正确”，更一般地说，“使制度正确”实际上是节约城乡一体化发展中的交易成本，通过相关制度安排的设计或者改进，为城乡发展一体化新格局的建立提供激励和约束。制度安排确立了城乡发展一体化的总体框架、战略目标和具体的政策实施机制，使得农民和各类组织等经济主体在进行城乡发展一体化新格局建设中有了制度保障和指导。

(二)社会激励结构的设计：确立城乡发展一体化新格局的方向

激励机制就是要使制度的激励正确，它不仅要求提高制度安排的效率，而且更为重要的是要使制度安排的方向正确，即制度安排要朝着有利于充分发挥组织等各类城乡一体化新格局建设主体的积极性和创造性，使得各类主体更加注重内化的能力建设方向努力。同时，使各类先进生产要素流向农村地区，支持农村地区的经济发展，在一个制度安排有效并且资源能够自由流动的经济中，其总的产出并没有达到生产可能性边界，这里就存在激励问题。我们可以通过有效的激励机制，包括调节单种物品价格或者物品间相对价格之比等方式对各类要素进行刺激，达到资源的优化配置，进而有效地实现帕累托改进，达到生产的可能性边界，促进城乡一体化新格局的建立。社会激励结构的设计的关键就是政府和企业采用能够减少价格扭曲和竞争障碍的政策和战略，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础作用，调动城乡一体化新格局建设的各类市场主体的积极性，充分发挥各类生产要素的有效性。

(三)提高组织化：城乡发展一体化新格局谈判机制的构建

组织是一个社会经济增长和发展的有效载体。在有效的制度安排和正确的激励机制下，大力发展龙头企业等农业企业组织，有助于延长农业产业链，提升农产品的附加价值；大力发展非农企业组织有利于加快农村二元经济结构的转化，加快农村剩余劳动力的转移，加快城市化和工业化步伐；“由于组织能力的制约，农民的利益表达机制、利益疏导机制、利益调节机制和基本权利保障机制处于形成阶段，结果是农民的人多之因并未转化成力量大之果，市民的人少却占据着谈判中的强势地位”，大力发展农村中介组织则有助于改变农民在市场经济中信息不对称和维权谈判能力较弱而处于弱势地位困境等问题，同时有助于农民规避风险，减少交易成本，提高农民在城乡一体化发展新格局中的谈判能力。

(四)能力的培育：城乡发展一体化新格局的主体再造

桑加亚·拉尔指出在国家层次上，能力可以分为三种：物质资本、人力资本和技术努力，这三者密切相关，而且以一种在经验上非常难以确定它们各自贡献的方式相互发生作用。如果建立了物质资本而没有相应的技能，生产则是高成本。如果创建了技能，而没有相应的技术，一国仍然不能多样化并发展创新，而技术引进则昂贵而受限制。如果技能与技术进步领域提高，但物质资本滞后，人力资本在生产中也得不到利用。城乡发展一体化新格局的能力建设包括物质资本、技术努力和人力资本三个方面。物质资本为城乡发展一体化新格局的建设提供物质保障，使各项制度得以贯彻实施，各类组织在正确激励下得到成长的物质基础。技术努力和人力资本建设则有助于提高农民、组织等各类主体在城乡发展一体化中抵御风险的自生能力、参与竞争的发展能力。

三、城乡发展—体化的制约因素：激励、能力、组织和制度视角的反思

新中国成立以来，我国长期以来在二元经济体制下形成了城乡关系。在我国经济社会发展的历史进程中，广大农村、农民对我国的工业化、城镇化做出了巨大贡献，使我国基本确立了新兴市场经济大国地位，但是由于二元体制和城市偏好的制度缺陷，

形成了城乡分制的弊端，表现如下：一是城乡之间的户籍壁垒。我国户籍制度演化而形成的“城乡分治”阻碍了社会的良性运行，而且还制约了城市化和现代化的进程。二是不合理的二元土地管理制度。土地价格扭曲，农民不能得到合理回报，农民的生计得不到保障，影响了社会的稳定。三是二元城乡分割的教育制度。教育的不公平集中体现在城乡的不平衡和区域的不平衡上，主要表现在农村教育得不到优质教育资源，过度集中于城市，造成了农村教育在起点、过程、结果的三大社会不公平。四是二元的就业歧视制度。我国对城乡居民实行有差别的就业环境和条件，一般禁止二者之间的自由流动。五是二元社会保障制度。“只保城市不保农村”的社会保障制度，城市农民工的用工制度使农民工地位得不到落实。六是城多医疗卫生二元制度。我国95％以上的优质卫生设备和95％的人力资源主要集中在城市，农民长期处在看病难、看病贵的困境之中。七是歧视性的资源分配制度。农村发展长期缺乏发展要素，金融剪刀差、土地剪刀差、农产品价格剪刀差，使农业成本长期处于亏损状态，各项社会事业和农村基础设施建设极其落后。八是城乡公共服务的不均等。众多的公共服务在农村和城市之间明显失衡，使农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下的问题更加严重。城乡基本公共服务的不均等，使农民难以享受到最基本的国民待遇，严重影响了农民收入水平和农村自我发展能力，制约了城乡一体化目标的实现，影响了新农村建设的效果，最终会加大城乡一体化新格局建设的难度。

在中国长期的工业化历史进程中，我们建立和实施了以城市为中心的激励结构，以及与此相适应的能力、组织和制度，由此造成了工农分离和城乡分割的局面，导致了农村经济发展的边缘化。从激励、能力、组织和制度视角对我国城乡关系进行反思，城乡发展一体化新格局建设面对的制约因素主要有：

(一)激励结构的制约

我国作为世界上最大的发展中国家，城乡二元经济结构尤为突出。新中国成立以来，国家采取了重工业优先发展战略，为了在最大程度上获得农业剩余以支持重工业发展，国家采取了一系列制度安排，包括对主要农产品实行统购统销政策、对分散的小农经济进行社会主义改造和实行高度分割的城乡二元经济结构，以最大程度上获得农业剩余来支持重工业的发展，从而限制了两部门间要素流动和商品贸易，人为强制地形成城乡分离的格局。优先发展重工业的工业化结果仅是城市实现了工业化，而农村虽然为工业化提供了积累，却被排除在工业化进程之外，因而这种工业化必然以城乡差距为代价。“国家从农业转移出的工业化资源太多，返还给农业的太少，造成了农业发展缺乏资本支持和技术转移，同时，这种为国家工业化配套的农业产权制度，抑制了农业的生产积极性，造成了农业发展的乏力”，制约了城乡发展一体化新格局的有效实施。

(二)制度结构的制约

我国突出的二元经济结构特征，使长期以来国家对农业的索取多、投入少，以及强制性的城乡隔离制度，造成了农村普遍落后。因此，制约城乡发展一体化新格局建立的制约因素除了农村自身的因素以外，还有制度和待遇的不平等问题。我国在改革开放之前是以城市工业为主导的工业化，在制度上规定了农村发展农业，城市发展工业，造成了城乡各自发展的格局，造成了城乡泾渭分明的发展道路。形成了中国工业化发展的“三个世界”的格局，大城市的工业化是第一世界，中小城市的工业化是第二世界，农村工业化是第三世界，在产业进入制度、融资制度等方面都受到了不同的待遇，把农村工业化限制在狭小的空间中，强化了城乡二元经济结构，造成了城乡分治。尽管改革开放以来，随着农村经济体制改革的展开，农村经济获得了很大的发展，农民收入有了一定程度的提高，但是在农业技术没有多少进步的前提下，随着制度变革所带来的收益递减，而农村、农业的发展又缺乏发展的足够动力和外部支持，城乡差距继续扩大，二元经济结构矛盾依然突出，城乡经济在城乡对立与城乡分割的前提下发展。

(三)组织化程度的制约

诺斯认为制度(institution)是比赛的规则，而“组织”(organization)是运动员。诺思将组织定义为“为达到目标而受某些共同目的约束的个人团体”，组织包括政治团体(政治派别、参议院、城市委员会、一个有效率的机构)、经济团体(企业、工会、家庭农场、合作社)、社会团体(俱乐部、运动协会)和教育团体(学院、大学、职业培训中心)。组织是“人格化”的行动主体，它有自己的行动战略、行动目标和利益诉求，它可能是经济、社会或者文化领域的行为主体。我国农村是一个组织化程度较低的地区，这种分散的、零碎的小农经济无法从根本上解决我国农村地区的长远发展，现行的农村基层政权组织在城乡发展一体化进程中仍然面临诸多矛盾和问题。20世纪80年代以来，以乡镇企业为代表的农村企业组织面临着体制性和产业层次的困境，亟待转型。真正由农民自发形成的私人合作组织，如农业中介组织，还处于萌芽阶段，许多政策法规也没有完善配套。在城乡发展一体化新格局建设中，必须提高农民的组织化程度。

(四)能力的制约

发展经济学家刘易斯和舒尔茨(1954)认为发展中国家在二元经济结构中农业落后的根本原因是农业部门使用传统生产要素，改变农业落后性的基本途径是农业部门引入新的生产要素，以改造传统农业，在新的生产要素的基础上配置产业发展的新优势。农业在发展中国家属于落后的部门，其发展依赖工业等部门为其提供先进的生产要素，因此，对于一个经济发展处于初始阶段的发展中国家来说，农业依靠自己有限的积累来支持工业发展壮大是必要的。然而，工业和农业之间的哺育和反哺的力度是不对称的，农业和农村对工业的哺育是要素的“涌动”，而工业和城市对农业和农村的哺育只是“收入点滴”。我国农业发展长期“输血”过多，自身积累不足，导致农村基础设施落后，农业科技装备层次低、科技人员匮乏，农民文化水平偏低等问题导致了我国三农问题的恶性循环。各项能力的不足构成了对城乡一体化新格局的约束。

四、城乡发展—体化新格局的路径选择：激励、能力、组织和制度的相互作用

开始于1978年的中国经济改革，从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。目前我国已经进入工业化的中期阶段，应该着力改变城乡关系，使旧的城乡关系转变为新型的城乡关系，使城乡对立转向城乡融合，建立新型城乡一体化发展新格局。新型的城乡一体化发展新格局建设更应注重于城市带动农村经济全面发展，在有序职能分工和有机协作的条件下，共同构成区域性、网络状的城乡一体化复合社会系统，并使系统内的配置和运行不断向新农村倾斜和服务。其中，重点搞好社会经济职能、产业结构和产业布局的一体化，城乡居民点体系与基础建

设的一体化，城乡生产要素流动的优化配置的一体化，城乡社会经济运行机制及保障体系的一体化，以及城乡生态环境系统建设的一体化等。以农民发展为目标，从发展战略、制度变迁、技术支持和市场机制等四个方面确定经济发展的激励结构。

(一)城乡一体化发展新格局激励结构和激励机制的新设计

中国五十多年来的工业化由于要素空间集聚实现了城市优先发展，不仅体现在公共基础设施，如交通、通信、医疗卫生、教育等方面，而且体现在生产性服务功能的集中上，这在一定程度上挤压了农业发展，使得农村失去吸引各种生产要素流入的动力，丧失生产要素尤其是人力资本投入的能力。因此，如何在产业空间集聚发展的条件下，依托目前城市化所形成的生产性服务功能，加强城市的市场辐射半径，从城乡体制一体化、城镇城市化、城乡产业结构一体化等角度探索城乡互促的激励机制，是建立城乡发展一体化新格局的关键。激励结构和激励机制的新设计按照诺斯的理解，是在工业与农业之间、在城市和农村之间确定“游戏规则”，“设计形成人们互动的强制性规定”。更一般地说，“使制度正确”实际上是节约农业或农村发展中的交易成本，形成导致工农合作、城乡互促的激励和治理机制，这涉及到利益再分配，从而要求完善和加强农村的集体行动、谈判力量、实施能力：要城乡一体化发展新格局建设的目标都依赖于“特定的要素价格体系和制度体系来激励要素的投入、流动以及升级”，在经济发展的主体如企业家、资本所有者、农业劳动力和政府之间形成特定的激励相容机制：(1)要突破城市优先发展倾向，探索城乡互促的激励机制。要使目前工农、城乡二元结构进一步转变成一元结构，关键问题是改变二元经济发展的激励结构，使得农业与非农部门、城市和农村能够在一个自由流动和激励相容的市场体制中平衡发展。在建立城乡一体化发展新格局和实现统筹城乡发展、工业反哺农业和建设新农村有机衔接的过程中，要从市场建设和产业集聚角度，突破城市优先发展倾向，探索城乡互促的激励机制。(2)健全和完善经济发展各主体之间利益均衡和激励相容的市场机制。现阶段，工农互动和城乡互促的主要任务是在工农部门、城乡之间建立一个平等获得生产要素的机会和机制，取消限制农民进入市场，获得先进生产要素的体制障碍和政策障碍。(3)实行以技术创新为导向的工农互动、城乡互促的发展战略。一方面，在农业生产经营中，加大人力资本投资和新技术引入，实行机械化技术创新和生物技术创新，将传统的劳动密集型或土地密集型农业生产转变成资本密集型或知识密集型生产，提高农业边际生产力，为工业发展释放新的剩余劳动力。另一方面，国内市场的发展和外向型出口替代进一步提升，提供了另外一种“剩余释放”，即出现了配置越来越多的技术劳动力和冒险的企业家阶层的机会，这要求进一步加强和完善市场机制和城市功能的空间分布，为本地创业或跨地创业的企业家活动安排好新型产业集聚和剩余劳动力流动与吸纳。(4)改变各种歧视性政策。建立城乡发展一体化新格局要求培养新农民，促进农民身份的转型。而农民身份转型的关键在于改变各种歧视性政策，在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共用品使用、民主参与等诸多领域，完全可以逐步取消对农民的歧视性限制，在解放农民的路上迈出实质性步伐，实现农民身份的转型。为了促进农民身份的转变必须改变现有的政策和策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动、有大量农民参与的工业化路线。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准入限制。在用工政策上，鼓励农民到工业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。

(二)完善城乡发展一体化新格局的制度基础

政府要为城乡一体化发展新格局的建立创造条件，打破户籍藩篱，清除政策壁垒，建立起城乡协调发展、良性互动的有效体制。在城乡一体化发展的思路下，把农村发展放到整个国民经济的大格局中，把农村进步放到构建社会主义和谐社会的进程中，把农民增收放到国民收入分配和再分配中，统筹政策设计和制度安排，完善城乡发展一体化新格局的制度基础：(1)要打破城乡壁垒，取消城乡分割的一系列制度。以稳步推进城乡发展一体化为目标，建立生产要素在城乡之间合理配置的市场体系、城乡经济良性互动的有效体制、城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。坚决打破城乡壁垒，取消城乡分割的户籍管理制度，加快城镇住房、社会保障、土地管理制度改革，解决进城农民及其子女在购房、就业、入学、社保等方面的政策限制，真正形成农村人口自愿、平等、有序进入城镇的机制，“努力消除城乡协调发展的体制性障碍”。(2)要完善城乡公共服务均等化的制度基础。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，建立城乡统一的公共服务制度，形成公共服务均衡分配的制度基础是城乡一体化发展基础条件，必须打破城乡分割的二元公共服务结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制。一要建立城乡统一的义务教育体制，促进城乡义务教育均衡发展。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公共卫生体系建设的投入，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系。要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，着力推进农村五保供养、特困户救助等制度建设、积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四是统筹城乡劳动力就业。建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，取消对农民进城就业的各种限制。(3)完善城乡发展一体化的经营制度。城乡发展一体化经营制度的核心在于建立完善的土地流转机制，我国农村土地归集体所有，农民的承包经营权从法律上讲属授权而非物权。这一产权制度安排不利于农民身份的退出，更不利于农村人力资本的正常流动。为此，需要建立新的土地流转机制，改善土地资源配置效率，激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。在建立土地流转机制的基础上，一方面继续稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，根据自愿、有偿的原则引导土地承包经营权的依法合理流转，发展多种形式的适度规模经营。另一方面积极探索发展农村土地合作社新形式，加快推进集体产权制度改革。加快征地制度改革，建立和完善失地农民的就业和生活保障机制。

(三)在城乡发展一体化新格局建设中提高农民的组织化程度

“我国的现代化不可能以农业这个第一产业完全转变为边缘产业为代价。我国的城市化也不可能建立在农村不断衰竭基础之上”，在城乡发展一体化新格局建设中，要实施以农村为本的发展战略，

以小农社会化为目标，提高农业的组织化程度：一是要大力发展农村的各种经济组织，在城乡发展一体化新格局建设中大力扶持和促进多种农村经济合作组织的成长，包括农村双层经营的合作经济组织、股份合作制、各种经济联合体、农工商一体化联合等经济组织的成长，提高农民的组织化程度。二是完善农村市场经济的组织架构。在发达的市场经济国家，农村市场经济的组织是政府——农业组织——农户三级架构，而我国农村市场经济的组织架构是二级架构，一级是庞大的政府，一级是弱小的农民，在政府和农民之间缺乏联系的中介组织。在实施小农社会化的新农村发展观时，要完善农村市场经济的组织架构，以政府和农民组织的合作为前提，以农民组织为中介，“形成政府——农民组织——农户的协作链，完善农村市场经济发展的组织架构，提高农民的组织化程度，促进农村和农民的组织化和现代化”。三是通过社会立法来实现农村的社会化和组织化。从世界经济发展的经验来看，日本、韩国和我国的台湾地区都曾经采用社会立法的方式来加快农民和农村的组织化，将农村、农业和农民作为一个整体实施社会保护，通过法律授予农协综合性的社会经济功能。借鉴东亚的经验，在城乡发展一体化新格局建设中，关键是要以三农的社会化、组织化和现代化为目标，积极实施小农社会化的新农村发展观，以推进城乡发展一体化的进程。

(四)在城乡发展一体化新格局中培育农村经济发展的新能力

新能力的培育关键是要建立资源在城乡之间合理配置的市场体系，把农业和农村经济放在整个国民经济发展中统筹部署。(1)加强农村基础设施建设，提高物质资本能力。加强农村地区小城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐、教育设施等基础设施和公用设施建设，逐步形成现代化的开放式交通运输网络和信息网络，村村有公路，尤其与发达的城市保持密切的联系来带动农村经济的发展。(2)发展农村教育，提高农村人力资本能力。农村义务教育的费用应由农民付费转向公共财政统一提供，加大财政对农村教育的投入，积极鼓励和支持社会力量采取多种形式办学，特别是兴办高中教育及适应市场需要的职业技术教育和技术培训，提高农村劳动力的综合素质，促进劳动力在各种市场上的自由流动，实现劳动力资源的合理优化配置，改善农村工业技术、管理水平落后，员工的素质低，以至于农村工业的市场竞争力不高，规模小的现象。在农业生产经营中，加大人力资本投资和新技术引入，实行机械化技术创新和生物技术创新，将传统的劳动密集型或土地密集型农业生产转变成资本密集型或知识密集型生产，提高农业边际生产力，为工业发展释放新的剩余劳动力。(3)深化农村要素市场的改革。中国30年来的农村改革，最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而，从产品市场和要素市场两个方面看，要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。城乡之间的生产要素根据市场的要求自由流动，可以使生产资源优化配置，降低生产成本，产生规模效益。深化农村要素市场的改革，建立健全农村劳动力市场、土地市场和资本市场。这是今后农村改革的方向。农村劳动要素的市场化，关键是改革现行人口登记制度，破除城乡分割的二元社会管理体制，保障公民的自由迁徙权利，为构造城乡统一的劳动市场提供条件；农村土地要素的市场化，关键是在稳定农民承包土地的基础上，推动承包土地、农村建设用地以及农民宅基地的有偿流转；农村金融市场的改革是要建立一个适合农村金融需求特点的农村金融体系，深化农信社改革，发挥其农村金融主力军作用，加大政策性金融支农力度。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局。一方面要发展农村小额信贷，农村的土地可以抵押融资，建立农民自己的合作金融组织。另一方面国家要对银行给予农业和农村的贷款，在降低税率、财政贴息等方面进行支持。(4)发展现代农业，转变农业生产方式。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。要明确目标、制定规划、加大投入，集中力量办好关系全局、影响长远的大事。要确保国家粮食安全、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建立新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展、

责任编辑卫玲