我国农村金融改革历程回顾与解读

谢金楼

中图分类号：F830 文献标识码：A

内容摘要：改革开放以来，伴随着农村经济的发展和金融形势的变化，我国对农村金融体制进行了三轮重大的改革，因此我国农村金融改革基本上经历了三个显著阶段：1979-1993年；1994-1996年；1997-2007年。本文对这三个阶段进行详细分析，以厘清我国农村金融改革的历程。

关键词：农村金融 改革 商业化

目前，我国农村金融体系包括为农民、农业和农村经济服务的中国农业银行、中国农业发展银行、中国农村信用合作社、农村邮政储蓄等正规金融机构，以及其他非正规金融组织。我国农村金融改革基本上经历了三个显著阶段，基于对这三个阶段的分析，本文对我国农村金融体系的改革历程进行探讨。

第一阶段：恢复和建立新的金融机构（1979-1993年）

在1979年之前，我国对于农村地区的金融安排是动员农村储蓄，支持城镇工业化发展，没有建立起单独为农民生活、农业生产和农村发展服务的真正的农村金融组织。1979年之后，我国开始了第一阶段的农村金融安排，主要是恢复和建立新的金融机构，形成农村金融市场的多元化和竞争状态。

（一）正规金融机构的发展

1979 年中国农业银行成立，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主，并明确提出大力支持农村商品经济，提高信贷资金使用效益。接着，农村合作信用社也从政社合一的体制下解放出来，恢复组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。1984年国务院批准了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，而不作为农业银行的基层机构。农村信用社业务规模和业务内容发展迅速，对农民个人贷款用途发生了改变，贷款数额也成倍增加。根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社实行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。随后，国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司、中国经济开发信托投资公司等金融机构也逐步成立。这样，农村金融组织体系基本上建立起来，并呈现出多元化的格局。若以1980年为基期，1980-1993年间中国农业银行和农信社存款增加了18.7倍，年平均增幅达25.7％；贷款增加了15.6倍，年平均增幅24.1％。农村社会总产值增加了12.3倍，年平均增幅22.1％（周立，2006）。

（二）非正规金融机构的发展

在农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进农村个私经济发展等方面也起了积极作用。国家放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，民间金融演化过程和初期的表现形式主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄，其中农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展也较快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。

由于中国农业银行身兼政策性和商业性的双重任务，这就不利于其商业化发展和经营管理的改善。农信社在农业银行直接管理下，也没有独立发展空间。加上部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了我国农村金融风险。所以，以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。

第二阶段：建立三位一体的农村金融体系（1994-1996年）

第二阶段农村金融改革的目标就是“要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系”，这是《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确提出的。这轮改革形成了一系列新的金融制度的安排。

（一）中国农业发展银行的商业化改革

1994 年，我国成立了支持农村金融发展的政策性银行——中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行与农村信用社的业务中剥离出来。该行主要任务是以国家信用为基础， 筹集农业政策性信贷资金， 承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行的资金运用分为两类：一类是为了支持粮棉油等农产品流通各环节，进行以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款；另一类是重点支持农业的产前环节，其目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展，进行以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款。中国农业银行也加快了商业化的步伐，将政策性业务划出之后，转变为国有商业银行，按照现代商业银行经营机制运行。

（二）农村信用社的商业化改革

国家继续强调农村信用社的商业化改革，1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，向合作制方向发展，并在信用联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行，由中国人民银行对农村信用社进行金融监督管理。由于农信社继续沿袭中国农业银行管理时期商业化的经营方向，随农村金融需求的大幅度增加，金融供求缺口越来越大。事实上，农信社本身的历史包袱沉重，资本金严重不足，产权不明晰，法人治理不完善，很多方面都难以适应农村经济和金融发展要求。

同时，整顿农村合作基金会，明确其不属于金融机构，不得办理存贷款业务，属于非银行金融机构的中国农村发展信托投资公司改变为隶属农业部，中国经济开发信托投资公司仍隶属于财政部，但办理农业信托投资。

第二阶段构建了三位一体的符合农村融资需求的金融体系。但是，实际运行中发现，农民的消费性金融需求几乎不可能从正规金融体系中获得满足，农业生产性金融需求也有十分苛刻的贷款条件，农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求也缺乏来自银行的资金保证。

正规金融供给的不足，必然由非正规金融安排来补充，导致民间借贷和各类合会组织兴起，带来许多金融纠纷。各类基金会和部分农信社不能规范经营， 金融市场寻租现象普遍。

第三阶段：促进农村金融商业化和多元化（1997-2007年）

1997 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始收缩县及县以下机构；对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。

（一）农村信用社的产权改造

2003年6月，以《深化农村信用社改革试点方案》为标志，农村信用社的改革试点由8省市试点进一步扩散到全国。这轮改革是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。

从2003年起，我国允许成立农村商业银行与农村合作银行，但对其设立在注册资本总量、资本充足率、发起人规模、从业人员、设立分支机构数量等方面都有严格的要求和限制。这些新型农村银行均是在原农村信用社基础上改造而成的股份制银行，实际上不具有合作性质。

改革后，农信社逐步形成了四种产权关系：农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人。截至2007年底，完成产权改造后，组建了17家农村商业银行，113家农村合作银行，1824家县级统一法人。由于此轮改革的目标不是解决农村融资问题，而是解决农信社生存和发展问题，所以在解决农村融资问题上，资金越来越远离农民，向城市流入。

（二）农村邮政储蓄的发展

农村邮政储蓄机构数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，在活跃农村经济发展上起到一定作用。中国邮政储蓄银行于2007年3月正式挂牌成立，成为中国第五大银行。邮政储蓄拥有最广的城乡覆盖面，并提供最多交易额的个人金融服务网络，其近60%的储蓄网点分布在农村地区。邮政储蓄于2006年在部分省份开展邮政储蓄定期存单质押贷款业务，在一定程度上满足了农户与农村中小企业的贷款需求，缓解了农村资金外流现象。中国邮政储蓄银行还将试点在农村领域发放农户联保贷款、农户小额信用贷款以及微小企业主贷款，并在时机成熟时推出农村小额保险甚至小额期货等产品（郭沛，2007）。

与此同时，我国农业保险业务始终未能发展起来，整体上处于滞后状态，远远不能满足农村经济发展和农业产业化的需求，在量和数的规模上均较小。

（三）农村金融的多元化发展

随着农村金融体制改革的重心逐渐向正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非(准)正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998-1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。

2006年，中国人民银行推动了小额贷款试点，银监会出台了放宽农村地区银行业金融机构准入的新政策，给农村金融开拓了一条崭新的多元化发展道路。2007年的3月1日，以四川仪陇惠民村镇银行正式挂牌成立为标志，我国农村金融的改革与发展又进入了一个新的阶段。目前，我国农村金融改革与发展正处于一个大发展的关键时刻。

继全国金融工作会议之后，2007年1月29日公布的2007年中央1号文件，进一步提出深化农村金融改革的迫切性，表明了优化农村金融体制是经济社会发展的核心环节。为更好支持社会主义新农村建设，国家允许产业资本和民间资本到农村地区新设村镇银行、社区性信用合作组织等金融机构。

根据中国银监会统计数据显示，截至2007年10月，6个试点省(区)共核准23家新型农村金融机构开业。其中，村镇银行11家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。另外，还有8家机构已提出申请，其中3家已获筹建。三类新型机构共筹集各类资本12726.65万元。其中，银行资本6480.21万元，占比50.9%；产业资本1953.89万元，占比15.4%；个人资本4292.55万元，占比33.7%。新型农村金融机构资产总额32446.16万元，存款余额19344.87万元，贷款余额11953.48万元，累计发放贷款22008.43万元，初步起到了将社会资金引向农村地区、支持当地社会经济发展的重要作用，促进了农村金融商业化、多元化。

参考文献：

1.马晓河，蓝海涛.当前我国农村金融面临的困境与改革思路.中国金融，2003.11

2.周立.三次农村金融改革评述.银行家，2006.3

3.杨艳芳.关于我国农村金融发展理论与实证研究的综述.金融参考，2006.4

4.殷俊华.金融缺口、非正规金融与农村金融制度改革.金融研究，2006.8

5.周立.农村金融市场四大问题及其演化逻辑.财贸经济，2007.2