“最牛别墅”凸显制度缺陷？

胡　杨

编者按 近年来，“最牛别墅”等领导干部住房腐败案件不断发生。干部住房腐败不仅助长社会的奢靡之风，而且影响了党群干群关系，凸显了干部住房监管制度的缺失。因此，在当前形势下，只有进一步明确干部住房腐败的内涵和形式，明确不同级别干部住房标准，建立健全干部住房监管制度体系，才能从根本上遏制干部住房腐败现象的发生。本文对以上问题进行了深入探讨。

2008年以来，“最牛别墅”腐败案件不断出现，领导干部超标违规建造和占有豪华住房，再次成为社会关注的热点，比如河南信阳“最牛处级别墅群”、“最牛厅级别墅群”等等。

其实，“最牛别墅”并不是信阳特有的现象，早在信阳事件之前，广西柳州、江西上饶、陕西蓝田、湖南浏阳、江西庐山等地都已经爆出类似“最牛别墅”的腐败案件，也曾经引起社会普遍关注。种种现象表明，领导干部超标违规非法占有住房、利用权力建造私人豪华住宅等住房腐败问题，已经成为领导干部腐败的新形式、新趋势，需要引起各级党委政府纪检监察部门的高度重视。

“最牛别墅”腐败怎么来的——

在某种程度上可以说，“最牛别墅”等住房腐败问题是在我国住房市场化改革过程中产生的一种特殊现象

在计划经济时代，我国一直实行“统一管理，统一分配，以租养房”住房实物分配制度。在经济发展水平和住房条件都普遍低下的情况下，干部违规建造和占有豪华别墅的条件并不具备，干部住房腐败问题并不普遍。

在某种程度上可以说，“最牛别墅”等住房腐败问题是在我国住房市场化改革过程中产生的一种特殊现象。以1980年邓小平关于住房改革讲话为标志，我国逐渐拉开了住房市场化、社会化改革进程，住房改革先后经过试点售房（1979～1985年）、提租补贴（1986～1990年）和以售带租（1991～1994年）等几个阶段，到1994年7月，国务院正式颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着我国住房市场化、社会化改革全面推开。几乎与此同时，领导干部住房腐败问题也开始进入公众视野。

1994年前后，领导干部的三大腐败形式引起了中纪委的高度重视：即“餐桌上的腐败”（大吃大喝）、“马路上腐败”（公车私用）和“摆在大街上的腐败”（住房腐败）。其中，云南大悟县“百名干部造洋楼”案、河南新乡蒋汉堂多占住房案等一度引起社会的普遍关注并受到了严厉的查处。

然而，严厉的查处并没有能够遏制住领导干部住房腐败的发展势头。在住房市场化改革的过程中，市场和权力勾结一直存在着，先有部分领导干部利用“自有土地自建房”等多种名义，多建多占住房，后又出现领导干部以职权影响市场差价，低价“团购”住房，一直发展到近年来领导干部违规占地、建造“最牛别墅”，领导干部住房腐败形式不断升级。

“最牛别墅”说明了什么——

它是当前盛行的炫耀性腐败的新形式，透视了干部特权思想依然存在，昭示了干部住房监管制度的缺位

“最牛别墅”是当前盛行的炫耀性腐败的新形式。炫耀性腐败在本质上是官员利用公共权力、通过不正当的手段来满足虚荣和显示地位的非理性政治行为。从政治心理角度来看，炫耀性腐败源于某些官员、公共部门的炫耀需求和炫耀行为取向。它的基本特征就是利用公共权力挥霍公共资源，主要表现为一种集体意识和集团行动，也可以表现为官员的个体欲望和私人行为。在集体层面上，表现为公共部门超标准建设或装修办公楼等等。在个人层面上，表现为官员的衣、食、住、行等政治和生活待遇方面。“最牛别墅”事件就是奢靡之风、炫耀性消费在领导干部身上的具体表现。

“最牛别墅”透视了干部特权思想依然存在。“最牛别墅”意味着“最牛权力”，其本质在于不受约束的绝对权力，是领导干部特权思想的直接表现。正是特权观念，使领导干部具有了建造“最牛别墅”的冲动，也只有干部特权，才能使“最牛别墅”从冲动转化成为现实。从相关案例来看，在“最牛别墅”建造的过程中，都在一定程度上存在着领导干部运用公共权力违法占有土地、低价购买住房等问题，而这些问题又有绝对权力来保证规避风险。

“最牛别墅”昭示了干部住房监管制度的缺位。改革开放以来，随着干部住房腐败问题逐渐显露，中央和地方也先后出台了有关预防干部住房腐败的监管制度。然而，在住房市场化改革的过程中，干部住房腐败的形式和内容也随着形势变化而不断发生变化，导致了在理论上对干部住房腐败的界定存在着很大的困难；其次，由于全国各地经济和社会发展水平的差异，各地领导干部住房监管制度存在着较大的差异，难以在全国层面上制定一个统一的干部住房监管制度；最后，干部住房腐败的查处上存在一定难度，对干部违规超标占有或建造住房查处规定，往往也只是原则性，缺乏具体的可操作性。

如何治理“最牛别墅”腐败——

要加大住房腐败问题的治理，遏制“最牛别墅”腐败的发生和蔓延，就必须从制度建设入手，以制度建设约束干部特权，推动我国干部住房监管制度创新

第一，必须进一步明确界定干部住房腐败的内涵和形式。界定干部住房腐败的一个重要标准就是是否存在着利用公共权力谋取或者建造住房，是否运用公共权力侵犯他人利益或者公共利益。因此，从内容上看，住房腐败主要有两种形式：购房腐败和建房腐败。当然，在住房市场化过程中，购买和建造住房腐败往往是相互联系在一起的。从性质上看，住房腐败又可分为两种类型：公房腐败和私房腐败，公房腐败主要表现在房改过程中利用公共权力超标违规多占公用住房的行为；私房腐败主要在购买和建造私人住房过程中，利用职权影响土地价格或者住房市场价格来谋取私利的行为等。

第二，必须尽快建立统一的惩防并举监管制度。在预防上，根据各地的经济发展状况和住房水平，制定不同级别领导干部公用住房标准，以及购买或建造私有住房的标准，防止领导干部住房标准不断升级；要建立和健全干部住房档案制度，建立干部购买或建造私有住房申报审批或备案制度，对干部住房进行动态管理。在惩治方面，必须尽快建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，保证干部住房腐败得到应有的查处。

第三，必须尽快建立和完善干部住房公开制度。首先，要制定并向社会公开不同级别领导干部的住房标准、申报和审批程序等。其次，要规范干部住房公开的主体，明确干部住房信息公开的内容和形式，切实保障群众对干部住房监督的权利。最后，在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众的知情权、监督权。

第四,要积极探索异地任职干部“官邸制”改革路径。“官邸制”是中国官员福利住房的一种传统。在当前，随着我国干部交流和异地任职现象的不断增多，原有的干部住房“官邸制”已经不能适应当前形势的需要，改革势在必行。首先，必须进一步明确“官邸制”的主体资格和条件，异地交流和任职的官员才能适用“官邸制”，本地任职干部不能享受官邸制。其次，必须进一步明确“官邸制”的标准，各地各级要根据当地住房的平均标准，制定出各地各级领导干部“官邸制”的建造标准。最后，必须制定严格的干部“官邸制”管理制度，明确官邸建造的资金来源、使用权和所有权关系以及违规违纪责任。（作者为郑州大学公共管理学院副教授）

注：该文系国家社科基金重大项目《有效惩治和预防腐败的体制、机制及制度问题研究》（项目号：06&ZD040;）的阶段性成果。项目首席专家和负责人为中共河南省委党校教授郭学德