人大，体制内的自我调适

崔朝阳

近两三年在全国人大层面涌现的新举措，正是在十七大召开前后。这些变革是中共新一代领导集体面对转型期现实困境必然而主动的选择。而更具活力的人大民主基层实践，则提高了公民理性政治参与的技巧和能力，为全国性的变革积累了经验。

2009年，是中国改革开放30周年后的“再出发”之年，也是地方人大常委会成立30周年。人民代表大会制度在30年的发展和完善后将走向什么样的改革方向，对中国的“再出发”将产生什么样的影响，在舆论普遍认为应深化改革以抗击本次全球经济危机的当下，尤其值得关注。

执政的中国共产党，要运用人民代表大会制度实现对国家权力的掌握和控制；而国民要实现当家作主，需要一个更为完备的能够有序参与和表达、各种利益主体能够进入法定体制内进行博弈的制度平台。人大制度的改革，是强化和巩固中共的执政地位的必需，对应对金融海啸和解决中国现阶段的社会矛盾也至关重要。

新的举措

2006年至今，从全国到地方，有关中国各级人大的一系列新现象引起广泛关注。

2006年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》20年磨一剑，获得通过。同年，全国县、乡两级人大换届选举，根据2004年通过的宪法修正案，乡镇直选产生的代表任期从3年延长为5年，和县级与县级以上人大代表的任期“接轨”。

2007年，胡锦涛在十七大报告中提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。因城乡居民选举权的不平等而导致的城乡居民在公民基本政治权利等方面的不平等现状，开始进入改善通道。

2008年的全国人大和省级人大换届选举，农民工代表成为关注的热点。

2008年4月20日，官方消息称，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。法律草案全公开这一“立法新政”的序幕，就此拉开。

在地方上，被称作改革敢为天下先的广东，在2006年县、乡两级人大换届选举即将全面拉开序幕之际，修改了《广东省各级人民代表大会选举实施细则》，根据新细则的有关规定，正式候选人名单公布以后，选举委员会可以组织代表候选人同选区选民见面，作自我推介并回答选民问题。

对此，宪政学者蔡定剑认为，“尽管这只是选举程序的一个细小改变，但在选举民主化方面，却迈出了极具意义的一大步。”让选民和代表成为选举的主体，而不是被动安排的客体，是民主选举制度的最基本要求。这意味着，选举的组织者只能按法律规定的程序保证选举进行，而不是、也无权安排谁当选、谁不当选。

去年，在广东等一些省份，地方立法开始推行立法项目论证制度，所有纳入长期立法规划或年度立法计划的立法项目，必须事先经过由常委会专门委员会和工作委员会组织的论证。提前一步的介入，进一步强化了人大对立法的主导作用，部门立法的弊端受到限制。而在人大与政府监督关系上，河北省推动数年的人大预算修正权改革也给各地人大留下样本经验。

谁在推动

密集出现的新现象释放出强烈的信号，那就是从执政党到基层人大对于人大改革的渴望。

30年人大制度的变革，推动力来自于两个方面，一是执政党的推动，另一方面是基层的民主实践。

正像中国的诸多改革发端于民间一样，人大制度的变革在基层更为活跃。比如立法的公开化、民主化，早在上世纪90年代，广东就开始把法规草案全文刊登在当地主流媒体上，请社会各界提出意见；2005年全国人大首次就个税起征点举行立法听证会，而立法听证这种方式早就进入地方立法的程序。

基层民主实践的动力如此强劲，甚至屡有违宪之举。在2004年，云南某县进行乡镇长“直推直选”，在几个乡镇通过选民直接选举产生了乡镇长。2003年11月，某省人大常委会工作机构向全国人大常委会反映，当地有个县的人大常委会通过了关于乡镇人大设立常委会的暂行规定，行使相当于县人大常委会的职权。据此，全县20多个乡镇先后选举产生了人大常委会。但这些做法均因违反宪法和地方组织法的规定被叫停或被纠正。

然而，不断涌现的人大民主基层实践，极大提高了公民的民主意识，提高了公民理性政治参与的技巧和能力，也为全国性的变革积累了经验，探明了方向。这种自下而上的推动，事实上成为了人大民主乃至中国整体政治民主能够持久、稳定发展的促进元素。中央对地方的民主实践采取了鼓励的态度，有关领导就曾对广东提出，希望其在地方立法方面先行先试，成为中国的“立法试验田”。

事实上，执政党对于人大制度变革的直接推动也从未停止。中共十三大报告提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”“要完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则和工作程序，加强制度建设。”十四大报告提出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”十五大报告提出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。”“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”十六大报告提出：“优化人大常委会组成人员的结构。”这些建议之后很快就成为现实。

值得注意的是，近两三年在全国人大层面涌现的新举措，正是在十七大召开前后。这表明新一代中共领导集体延续了以往的传统。这些变革已经触及至关重要的选举制度，是新一代领导集体面对转型期人大现实困境的必然而主动的选择。

现实困境

不可否认，30年人大制度改革的两大主题仍是“坚持”和“完善”，是体制内的自我调适。

以代表制度的变革为例。针对基层代表偏少的问题，2007年3月，全国人大通过有关决定，规定第十一届全国人大代表中，在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。全国人大同时还要求，第十一届全国人大代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。针对有代表自掏腰包在媒体上刊登广告征集议案、建议线索等行动，全国人大常委会办公厅提出不提倡代表自己掏钱办国家的事，与此同时，大幅增加了全国人大代表的活动经费。总体来看，代表制度完善的侧重点是执行好现行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免触动整个代表制度的框架。

自我调适的人大制度，在充分发挥作用方面，至今仍面临着诸多长期存在的制约因素。比如立法方面，部门立法仍是主导，部门利益依然是影响立法的最突出问题。比如决定重大事项，各级政府的预算草案越来越厚，为代表审议草案提供的支持越来越多，但真正能读懂草案、提出合理要求的代表仍然了了。

这些制约因素多数都在指向同一个方

向——代表人民行使权力的代表。代表履职的困境，是目前影响人大制度进一步发挥作用的关键。

2008年3月20日，广东选出的农民工全国人大代表胡小燕通过媒体公布自己的手机号码，赢得一片赞誉。半年之后，她却因为“每天上千个求助电话和最多时一天收到2088封邮件”而苦恼，为了保证休息不得不关机了，结果又招致种种非议。

“我不是农民工的救世主，我只是一个普通的打工妹。”胡小燕困惑于“不能承受之重”令人钦佩，另外一些代表则因怠于履职而令人愤慨。

2008年10月，针对少数市人大代表较少参加代表活动的情况，广州市人大常委会代表工作部门专门向这些代表印发了《给代表的一封信》，提醒其增强代表意识，妥善处理好本职工作与履行代表职责的关系。

人大代表的不作为现象，绝非仅仅存在于广州。他们，要么是疲于奔命的官员，要么是叱咤商场的企业家，似乎都有充分的借口远离代表职责。但当人大代表似乎只成为荣誉称号，人大代表的公信力危机就浮到水面上来了。

不仅是普通的人大代表，就连各级人大常委会的委员中，也存在着怠于履行职责的现象。去年5月31日，河南省十一届人大常委会组成人员每人领到一册“常委会组成人员履职情况登记表”，他们的履职情况需要全部“记录在册”，并作为考评的重要依据。这个制度，是河南省委书记、省人大常委会主任徐光春倡议建立的。

从哪入手

中国的政治改革应该走渐进改革的道路，目前已经成为共识。人大制度的改革，也必须在现行的宪法框架之下进行，同样是在尊重中国政治和社会现实基础上的选择。而从现实的困境出发，从代表人手应该是人大制度改革的首选途径。

最基本的，是要推进代表的职业化。在中国的各级人大，除了人大常委会的正副主任之外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员，都有着自己的社会职业，参加人大只能算作是第二职业。人大是通过开会行使权力的，中国人大的会议都那么短，就是因为大多数人大代表都不可能长期离开他们的工作岗位。此外，人大代表拥有的资源也极其有限，还远远不够有效履行人大职能的要求，比如参与立法。人大制度要充分发挥作用，人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关，代表的职业化是绕不过的一道槛。

改善代表的结构也是重要问题。当前代表结构存在的最突出问题是官员的比例过高。毫无疑问，官员作为社会精英，能力毋庸置疑，但他们本身就是政府官员，要监督批评政府，自己监督自己，事到临头他们究竟站在哪个方面的立场就很难说了。目前，人大常委会的组成人员不得兼任行政和司法部门的官员，但距“官员和人大代表分离”尚差一大步。

此外，选民对代表的监督也急需完善，比如通过代表述职(强制)制度等，强化对代表的监督。

上述的路径并非新鲜的实践或者思考。事实上，近年来人大制度的改革和探索已经指向这些路径。在深圳，街道“人大代表社区联络站”已经开始大规模推广类似的“联络站”、“工作室”在全国不少地方也已出现，从这种类似“轮流坐班”的方式，已经可以看到“(代议)议员办公室”的影子，但和真正的代表职业化还无法在一个层面比较。此外，代表结构的改善也仅仅是微调；因为不作为而罢免代表或让其辞去代表职务，也似乎还没有个案可循。这些比较现实的路径还停留在探索的层面。

至于从远期的目标而论，扩大人大代表直接选举的范围，应该是一个发展的方向。马克思认为民主选举的四个要素：普遍、平等、直接、秘密投票，其中就包括直接选举。

有人认为中国老百姓的素质太低，目前还不适合搞直接选举。但宪政学者的研究却证明，选举和老百姓的素质没有直接的关系，而是与利益有关系。只要一个人能意识到自己的经济利益的时候，他就会积极参与政治的过程，中国农村选举就证明了这一点。城里的老百姓对居委会选举的漠不关心，农民对村委会选举的热情高涨，这种鲜明的对比就昭示了这个很简单的道理。