从独白走向对话：公共治理价值体系的哲学意蕴与实践

李旭琴

摘要：随着传统公共行政向现代公共治理结构转型，官僚体制下的“独白式”体制的逐渐解体，话语垄断权的打破，建立在民主参与取向、责任取向、正义取向、回应取向和伦理取向基础上的公共治理价值体系初步形成，开始走向“对话式”体制。在治理主体和治理对象的“互主体性”关系中践行公共治理价值体系，是实现行政哲学由独白走向对话的必然路径与选择。

关键词：独白；对话；公共治理；价值体系

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0055-04

一、从独白走向对话：从传统公共行政向现代公共治理转型的哲学追求

传统理论自然科学的方法主张排除人的参与，以追求所谓纯粹的客观真理。但是社会不是什么纯粹的客体，而是人生活于其中的世界，它不仅包含人的认识，而且包含人的情感和意志等，这不是自然规律能够完全给予解释的。因此，从哲学角度探讨如何发挥人的主体性问题以及如何展示人的理性普遍性问题成为一个议题。哈贝马斯把过去西方传统哲学对“主体性”的强调进而转化为对“互主体性”的强调，并以此维护人的主体性和理性的普遍性。他不同意康德关于道德律的说法——每个人都可以把自己确定其为普遍的道德律加在别人头上，这样的道德律是独白式建立起来的，他认为“道德行为是人与人之间、主体与主体之间的相互交往，只有通过他们之间的交往、交谈、对话，才能达成共识，达成具有普遍性的道德律”[1]。哈贝马斯的对话式也是区别于传统儒家独白式与西方传统独白式的。传统儒家都把封建道德律看成是无需经过主体间的任何交谈、对话即可确定的，这些道德完全是“天”或圣人之“心”的独白的产物，而究其根源，则不过是封建统治者“天子”的独白的产物。而哈贝马斯认为的道德律是通过主体间的对话方式建立起来的，其交谈伦理学的实践理性是对话式的，是个人与个人之间、主体与主体之间通过交谈，共同诉诸理性，以达到共识。

传统公共行政的官僚组织制体系，遵循严格的效率取向，注重法律与程序，处于该组织权力之下的管理机构和工作人员，他们的任命以及职能的行使都严格地服从非人格化的取向，是一种“独白式”的统治方式，认为行政道德律是无需主体之间任何交谈和对话即可确定的。按照韦伯的观点，对一个现代化不断推进的社会而言，只有选择以形式合理性为取向、讲究效率与功利的官僚制，才能有秩序地配置社会资源，为社会的全面运行提供最佳转轴。在制度和程序的枷锁内，传统公共行政的技术理性压制着价值理性，话语权被垄断，在这种缺乏对话的独白体制下，显示出管理主义严重的弊病：首先，在行政系统内部表现为两个方面，一方面官僚机构内部在纵向关系上缺乏“对话”，依赖等级结构在组织内部层层授权，上级对下级进行监督和管理，下级只能对上级负责，而上下级获得的信息又是不对称的，造成官僚机构纵向等级间的独裁；另一方面，在横向关系上缺乏“对话”，由于强调专业化和分工，但是协调不够，这种“鸽笼”式的分工造成部门之间“壁垒森严”，难以沟通。这样，整个行政系统在纵向结构上呈现金字塔式结构，而在横向上是缺乏联系的横向结构的“鸽笼”式结构，部门职能重叠只能在金字塔的顶端相遇，使解决问题缺乏总体的思维和方法[2]。其次，知识和专业技术的“精英”统治也导致了民主政治的危机，在他们垄断的领域内维持并扩张自己的行政地位和权力，形成独立的权力群体，不顾及社会大众的呼声，滥用权力，成为民主进程的阻碍。因此，传统官僚“独白”式管理无法适应变化迅速、信息丰富、知识密集的当代社会发展的需要，如果不进行改革和制度创新，那么难逃被唾弃的命运。

随着以信息为基础的新文明在社会中的扩张与渗透，改变了原有的政治、经济和社会运行方式，世界政治、经济、文化都出现了新的变化：社会利益和价值多元化，政治层次范围不断被扩大，公民社会发育壮大，社会诸要素也开始多元化，官僚制的信息垄断逐步被打破。“学者们希望为公共行政的研究和实践建立一些可替代的方法，这些方法更加注重价值（而不只是关注现实），更加关注主观的人类意义（而不只是关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴含的各种情感。”[3]38一种以群策群力，赋予金字塔下层和塔外人士参与决策的治理方式应运而生。建立在系统内外“对话”基础上的公共治理价值体系在此时凸显出重要的时代意蕴，公民的话语权开始被尊重，“我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必然会越来越以相关各方——包括公民和行政官员——之间开诚布公的对话为基础。”[3]38

二、“对话”在公共治理价值体系中的哲学意蕴

公共治理的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。公共治理的价值体系中的“对话”的哲学意蕴体现在民主参与、责任、正义、回应、合法性取向之中。

（一） 公共治理的民主参与取向中的“对话”

建立在马克斯·韦伯官僚（科层） 制基础上的公共行政制度与民主治理之间有着依存与对立的关系，为了保证全体公民的民主权利，需要有强势的官僚（科层） 制集中管理；但另一方面，官僚制强势又通过把个人置于组织之下而创造了不平等。官僚体制对于公共治理虽说无法抛弃，但是过分的官僚制又妨碍民主，所以公共治理的价值观更加追求民主。公共组织的治理过程并非公共组织（特别是政府） 单方面行使权力的过程，而是公共组织与公民互动的过程。公民社会是一切权力的源泉，公共参与是善治的体现。在公共治理过程中参与取向最能体现治理的互主体性。作为公共治理者，实现自身利益最大化有其存在的内在动力，这就使公共治理中民众的参与成为必要。参与是人的能动性的充分体现，通过对公共事务的参与，人的自主意识、竞争意识、效率意识、公平意识、权利意识、民主与法制意识、开拓进取意识得到充分的展现。在公共事务中让人自由地参与，就是实现主体间相互对话一个重要环节，也是打破话语垄断权的途径。

（二） 公共治理的责任取向中的“对话”

在传统的官僚制模式运作中，政府行为的结果是不重要的，传统的公共行政需要明确区分下达命令者及执行命令者，负责任的是下达命令者，而执行命令者不负责。这种模式使大多数执行公务的工作人员不是对公众负责，而是对上级（下达命令者） 负责。公共治理者的权力来源于人民，失去了人民群众的支持，公共治理主体也就失去了存在的理由，公共治理主体应对人民群众负起与其权力相对应的公共治理责任。把最广大人民群众作为最高价值主体取向，必然要求公共治理的主体在实施公共事务管理的过程中，对人民负责，对每一个单个的个体负责，能以人为本，才能实现最广大人民群众的根本利益，才能尊重每一个个体的人的利益。

（三） 公共治理的正义取向中的“对话”

社会正义是当代民主政治的核心观念，公共组织是社会正义的依靠，追求社会正义是公共治理主体的天职。人类最理想的状态就是自由发展的状态，“人们在社会生活状态中的非正义行为和暴力行为产生了对于政权的要求”、“政权本来应该制止非正义的行为，但是它却给非正义行为提供了新的机会和诱因。”[4]公共治理主体的行为本来应该为社会提供更多的公共产品，制止非正义行为的发生，但是一旦公共治理主体失去了为人的全面发展的最高目标，就会追求形式上的“正义”。政府干预经济行为本来是为了提供良好的公共产品，但是如果出现政府与民争利，把人的全面发展置之脑后，追求政府自身的利益，片面实现某一部分人的利益，特别是利益集团的利益，对于一部分人或者某一行业（如政府垄断性公共企业） 来说的确是“正义”的，但是对于每一个个体的“人”来说，这是政府的非正义行为。因此，公共治理的正义取向必须服从于治理主体与对象之间的平等对话、实施正义的行为。

（四） 公共治理的回应取向中的“对话”

政府回应就是政府在公共管理过程中，对公众的需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。公共治理中的回应在某种意义上是责任性的延伸，是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责任的反应，不得无故拖延或者没有下文。在与公民及时的对话中做出回应，应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，回应性越大，善治的程度就越高。

（五） 公共治理的合法性取向中的“对话”

在公共治理视野中，合法性“指的是社会秩序和权威被自觉遵守和服从的性质和状态”，“善治要求有关管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得最大限度的同意或者认可。”[5]传统行政把人当作了管理的对象，只注重权威对公民的刚性制约作用而忽视了人内心对权威的服从程度；现代公共治理把为人服务当作公共治理的目标，在治理的过程中与公民商榷对话。公共治理具有合法性取向，这就标志着公共治理是为人服务的，取得的增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感，因此，“对话”在公共治理中就显得尤为重要。

三、在公共治理实践中追求“互主体性”的对话

（一） 在公共治理民主参与取向实践中实现对话

1. 充分发展社会主义民主政治，从以法管理到依法管理转变。随着民主政治的推进，对话得到了有力的政治支撑，公共治理的民主模式才得以建立。官僚制的基础是强调公共权力和话语的垄断权，官僚强势把个人置于组织之下而阻碍了对话的实现。官僚制更喜欢采用以法管理方式来推进公共事务管理，以法管理的核心是把法律作为工具，用法律来治理公民，公民成了法治的对象，管理者反而不受法律的制约。这是与现行依法行政、依法管理背道而驰的。依法管理是法治社会的产物，依法管理要求公共治理主体和公共治理的对象，都受法律的制约，其核心内容是公共治理主体必须受法律制约。追求互主体性的对话，必须将公共治理主体的强势置于公民的权利之下，把公共权力限制在最小的范围之内。

2. 让低层员工尽可能参与到社会公共事务管理中来。在官僚层级的公共治理机构中，低层员工有着巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来，低层员工在公共事务管理中与公共治理对象联系最为紧密，最能了解民情，他们掌握了公共治理决策所必需的信息，因此，他们对公共治理的目标——如何实现人的全面发展，最有发言权。低层员工参与公共事务管理，一方面可以将整个社会的全面发展的需要提供给高层管理者，以便于公共事务决策；另一方面，让处于官僚制宝塔底部最广大的基层管理者参与到公共事务决策过程中，既有利于发挥基层员工的积极性、创造性和政策执行的自觉性，又有利于公共治理中这一部分人的全面发展。

3. 让公民和社会组织参与到公共产品的供给中来。未来的公共部门在结构和程序上将有别于现有的公共体系。有更多的服务将会以合同形式转包出去；公共产品的价格将更为明确；国家不再是供应者，而是使个人能更充分地满足自身偏好的推动者。公共组织（尤其是政府） 在提供公共产品时往往成本高而效率低，且排斥公共产品提供的市场竞争。政府在排斥市场竞争保护少数垄断行业时，社会的公平和正义在很大程度上难以伸张。作为市场主体的公民和社会组织的竞争权被排斥，助长了公共企业谋取自利，同时也排斥了公民和社会组织正常发展的要求，甚至出现强求公众接受低质价高服务的现象。改革这种现状的措施就是让公民和社会组织平等地参与到公共产品的供给中去，尽可能剥离政府直接生产公共产品的职能，只有这样政府才能仅充当“掌舵者”，而不同时充当“划桨者”，才不会出现政府与民争利现象。

（二） 在公共治理责任取向实践中实现对话公共治理主体（特别是政府） 行使公共权力的行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需要，都必须对公民承担责任。

1. 政府一定要对“人”负责，包括对“少数人”负责。在社会事务中与大多数人不一致的“少数人”，尤其要得到关注。作为公共治理主体的政府一般来说能维护公共利益，特别是大多数人的利益或整体利益。尊重少数人的正当利益是发展进步的表现，当公共治理活动将所有的人都平等地考虑进去了，特别是处于弱势地位的少数人也被考虑进去了，政府也对他们负责了，那就标志着我们的政治文明又上了一个台阶。

2. 完善公共治理责任追究制度。公共治理的公共权力来自人民主权的让渡，公共权力的行使向人民负责是这一主权原则的内在要求。公共治理主体必须做到对管理组织内部各层级、各部门、各职位之间进行严格的责任关系落实，让人民能清楚地认识公共治理主体责任的落实情况，便于人民追究公共事务管理不负责任者。人的全面发展不是公共治理者的赐予，而是社会发展的必然，人民对于自身的全面发展应该拥有决定权，要拥有这种决定权，就必须做到真正当家作主，而当家作主的重要表现就是能对不负责任者追究责任。完善公共治理追究制度，就是人的全面发展的体现。

（三） 在公共治理正义取向实践中实现对话政府不是万能的，政府干预也不是万能的，政府干预也不是克服市场失灵的唯一手段，公共治理行为的不适当或不适度都会影响人的全面发展。

1. 克制公共治理主体做“好事”的冲动。政府作为公共事务的主要管理者并非总能把事情做好，政府做“好事”的冲动往往达不到正义的结果，因此政府在做“好事”之前，需要慎重考虑其行为是否为唯一选择。在国家与社会之间，常常存在能比政府更好地提供公共产品的组织——社会中介组织。随着公民社会的兴起，社会中介组织的成长成为社会发展的必然。“社会中介组织扮演着缓冲社会矛盾、提供社会服务和成功机会的重要角色。同时，随着公民政治参与主体意识的增强，民主权利的维护也需要适当的表

达途径，社会中介组织即是理想的对象。”[6]作为弱者的“个人”，相对行使公共权力的政府来说，更愿意接受自己所委托的社会中介组织的管理，这样也就能更好地体现人民主权原则。随着社会中介组织的发展，人民群众对社会公共事务参与的积极性也会提高，人的积极性创造性也会得到充分发展，个人的需要就能达到充分的满足，也就能更好地实现人的全面发展。

2. 在公共治理实践中不断推进制度变迁。人类需要设计制度对付不确定性和灾难发生的可能性，这是人安全和发展的基本需求。但是，一旦制度形成之后，经过不断沉淀，旧有制度又可能阻碍人的发展，这就需要在公共治理中不断推进制度变迁。政治、经济和社会的制度变迁是需要成本的，个人总免不了会搭便车，支付制度变迁成本的往往是公共治理主体。推进制度变迁，是公共治理社会正义的具体表现。另一方面，由公共治理主体推动制度变迁往往成本最低，因而最能体现社会正义。新的制度一旦形成就成为了公共物品，人人都可自由地享有。由公共治理者不断提供优化了的制度，这是促进人的全面发展的必要条件。

（四） 在公共治理回应取向实践中实现对话

首先，完善市场经济运行体制，为政治体制的有效变革提供动力和前提条件，整个社会结构的走向才可能沿着弱政府、强社会的优化模式前进，这样才能促进国家和社会、政府和公众的两元分化的社会结构日渐形成和完善，让相对于公众而言依然具有相当强大的权威性和支配性的政府在日益强大的市民社会力量的制约下，不能不对公众的价值给予更多的关注、尊重、理解和回应。其次，完善社会主义市场经济为提高公众素质，增强政府回应提供夯实的物质基础。再次，市场经济在作为一种经济模式运行的同时，它也作为一种文化模式在运行，市场经济高扬自由、平等、竞争等社会普遍认同的现代价值观念并深入人心，对传统的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成强有力的冲击，使广大民众由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态转化，公众的独立意识逐渐增强。

（五） 在公共治理合法性取向实践中实现对话

首先，中国公共治理已经迈进现代化进程中，在全球公民社会的历史大潮中，它将以此获得合法性的历史根据；其次，中国现代化进程的特殊性，决定了中国政府既具有后发优势，同时也面临诸多挤压（既有改革任务的挑战，又有利益集团的保守性压力，既有国内一国两制的竞争，又有国际上先进生活方式的比拼），这意味着中国政府要想说服公众，需要极高的说服能力；最后，中国市场经济的崛起所引发的社会结构转型，直接挑战政府的权威和传统地位，这意味着政府要获得新的合法性资源，就必须把民意资源纳入改进的视野，当然，这一改进由于特殊的国情具有超乎人们想象的难度，但总的趋势是无法回避的。