社会养老保障制度构建的国际经验与借鉴

张士斌

摘要：社会养老保障工业化、城镇化过程中，在政治、经济和社会变革背景下，政府、雇主和雇员多方博弈的结果，它经历了社会养老保险阶段、现收现付的社会养老保障阶段和多元化的社会养老保障阶段。论文分析了国外社会养老保障制度构建过程中的经验与教训，探讨了我国养老保障制度的显著及存在的问题，提出了建立多层次的社会养老保障制度，扩大养老保障的覆盖面，并实行集中经营的养老保险金管理和投资模式。

关键词：社会养老保障制度；国际比较与借鉴；多层次；养老保险

中图分类号：c913.7

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)06—0135—06

一、世界养老保障制度创建与演变

现代社会养老保障制度的创始国德国于1899年颁布了《养老残疾保险法》，取消原有对被救济者的家计调查，关闭济贫院，创立了一套覆盖广泛的强制性缴费的社会养老保险制度。与此同步，丹麦建立了另外一种社会养老体系——老年援助计划，该计划使老年人脱离了一般社会保险范围，凡属60岁以上符合规定的贫困人口，都可以申请领取养老援助，新西兰(1898)、澳大利亚(1908)和瑞典(1913)也先后建立了类似的养老计划，逐渐形成一种非缴费式的社会养老保障制度。拉丁美洲也是较早建立社会养老保障制度的地区，智利于1924年在该地区建立了第一个规养老保障制度，乌拉圭、巴西、厄瓜多尔和秘鲁先后在30年代建立养老保障制度，由于拉美国家独立以前多属西班牙、葡萄牙、英法等国的殖民地，他们沿用了欧洲国家的养老保障制度模式。

二战之后，社会养老保障体系逐渐在世界范围内广泛建立起来。1949年，有44个国家建立了社会养老保障制度，到1977年，拥有社会养老保障体系的国家超过140个，到1999年，这个数目达到了166个，这表明世界上绝大多数国家都建立了养老保障体系。国外社会养老保障模式大致经历了三个阶段。第一阶段(创建初期到二战之前)，不同类型的社会养老保障制度开始萌芽，以社会养老保险为主。第二个阶段是二战之后到70年代中期，发达国家逐渐从社会养老保险过渡到社会养老保障，建立了普遍性、广覆盖、国家承担大量责任的社会养老保障制度。第三个阶段，世界各国养老保障模式不断改革与调整。

首先，单一的养老保障体制逐渐演变为多支柱的养老保障体系。为应对养老金支出的压力和老龄化的巨大风险，OECD国家逐渐形成了多层次的养老保障体系：第一层次专为最低收入或无收入的老年人设计，资金来源于税收，第二层次是现收现付制的养老保险金计划，第三层次是强制性个人账户制，第四个层次是自愿退休储蓄和非年金收入。世界银行也在发展中国家大力推广五支柱的养老金体系：零支柱是以消除贫困为明确目的的基本支柱，无需缴费，任何贫困老年人都可以申请；第一支柱是强制性、非积累制的，由政府管理的待遇确定型制度；第二支柱是由私人机构管理的，强制性的，积累制的缴费确定型制度；第三支柱是自愿型养老储蓄制度；第四支柱是非经济支柱，包括家庭赡养，医疗服务和住房政策等。

其次，从现收现付制向预先积累制的演变。现收现付制难以解决人口老龄化带来的养老财政问题，70年代后，发达国家普遍改革单一的现收现付制，强调养老金积累账户的作用。发展中国家(以拉美国家为代表)也展开了个人账户积累制的改革。智利、玻利维亚、墨西哥等发展中国选择了替代模式，停止改革前的现收现付体制，新就业人员都要加入私营的积累制养老金计划；秘鲁和哥伦比业实行了并行模式，在缩小现行现付制的同时，引进私营管理的积累制养老金计划；阿根廷、乌拉圭以及一些东欧国家实行混合制模式，将现收现付制转变为养老金计划的第一支柱，同时建立一个强制性私营管理的积累制作为第二支柱。

再次，从待遇确定制向缴费确定制的转变。与现收现付向预先积累制的转变同步，多数国家的养老金从待遇确定型逐渐转变为缴费确定型。在现收现付制下，个人按照政府预先计算的替代率公式，定期缴纳养老保险费，在退休时定期领取定额养老金，缴费和待遇都是确定的。但预先积累制难以采用待遇确定制的方式，因为预先积累制更多与个人的贡献和缴费相联系，个人未来的收入是不确定的，因而其缴费水平不确定。待遇确定制使得政府、企业和个人共同承担了社会养老保险的财务风险，有效促进了社会养老保障制度的可持续发展。

二、我国社会养老保障制度的现状与问题

改革开放以来，我国已经逐渐形成了城乡二元的社会养老保障制度模式，城镇建立了多层次的社会养老保障制度，农村建立了以新型农村养老保险为基础，农村五保工作制度为辅的农村社会养老保障制度。

1、城镇社会养老保障制度的发展。

1993年，党的十四届三中全会提出我国要建立多层次的养老保障体系，发展商业性保险业作为补充；城镇职工养老金实行社会统筹和个人账户相结合；建立统一的养老保障管理机构，养老保障行政管理和社会保险基金分开经营。1997年，国务院提出要在全国范围内实行统一的养老保险制度。2003年，党的十六届三中全会提出，完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户；将城镇从业人员纳入基本养老保险；建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹；鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对城镇职工的养老金发放标准、筹资机制等做了要求，特别规定将基本养老保险的覆盖面从城镇职工扩大到私营个体户和灵活就业人员，其缴费标准相当于当地平均工资的20％。2008年，五省开展事业单位养老保险改革的试点，事业养老保险采取与企业养老保险的主要内容相同的政策框架，事业单位和个人共享承担缴费责任，养老金水平与个人缴费挂钩，逐步实行省级统筹，建立“职业年金”制度，由符合资质条件的投资管理人进行管理。经过不断地改革与试验，我国城镇养老保障取得了长足进步。

2008年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，其中参保职工16597万人，参保离退休人员5293万人，离退休人员的平均退休金水平达到1200元(2009年)；城镇养老保险基金年年结余，到2008年，基金累积结余9000多亿元。截至2007年，企业年金已经积累了大约1300亿元企业年金，1000多万城镇职工参加了企业年金计划，而且，企业年金已经基本让渡给符合资质的投资管理人和资产托管人进行管理。在统筹层次上，到2008年，大多数省份的城镇养老都实现了制度上的省级统筹，按照规划，将于2009年底在全国实现养老保险的省

级统筹。同时考虑到养老保险待遇可携带性太低，造成大量参保者退保，各级政府纷纷制定政策，首先实现了养老保险的省级区域内的可移动性，中央政府也计划尽快实现养老保险在全国范围内的转移接续。在做实个人账户方面，1998年，国家开始在东北三省开展做实个人账户的试点工作，截止到2008年底，试点工作扩大到全国17个省(区、市)，并实施了“动态做实”方案，允许各省市根据本地工资水平确定做实个人账户的规模，即各省市可以根据工资增长情况自行决定增加做实个人账户的规模，中央政府和地方政府根据做实的比例提供相同的补贴。

2、农村社会养老保障制度的发展。

改革前的计划经济时代，农村养老保障是一种低水平的集体保障形式。1956年，政府建立了农村“五保”供养制度，1958年在人民公社建立了敬老院，但农村绝大多数农民基本处于国家整体的养老保障体系之外，农民仍然主要依靠家庭和土地等途径养老。改革开放后，随着城镇化和工业化的推进，农村社会养老需求日益增加。顺应新的形势，各级政府开始农村社会养老保障改革的探索。1986年，民政部召开全国农村基层养老保障工作座谈会，提出探索农村基层养老保障雏形，其中包括发展社区型的养老保障制度。1992年，民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，首次正式提出在全国范围内建立农村社会养老保险，设计思路是农民缴费、集体扶持，政府给予优惠，农村社会保险实行县级统筹，采取分段缴费的方式。但这种社会养老保险方式带有叫显的商业性质，加上养老金管理缺乏效率，农民的参保积极性并不高，效果不甚理想。到2008年，参保人数不足7000万，领取养老金的人数也仅为400多万，且许多缴费较少的农民养老金水平非常低。

2009年，国务院研究决定在全国开展新型农村社会养老保险试点工作，2009年试点范围为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，强调农村社会保险中个人、集体和国家的三方责任，将农村年满16～60周岁的农民都纳入农村社会养老保险的参保范围。新型农村社会养老保险试点的主要内容，一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50％，确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平相同，从而体现新农保制度的基本性、公平性和普惠性。

3、我国社会养老保障制度存在的突出问题。

(1)养老保障城乡二元分割，缺乏衔接。我国养老保障制度建设存在严重的城乡失衡。城镇养老保险以城镇职工为参保对象，农村社会养老保险则以农村居民为参保对象，这样，以户籍为标准，养老保障被分割成城乡二元体系，城镇养老保险的保障水平远高于农村，农村人口则难以进入城镇社会养老保障体系。到目前为止，城镇基本上建立了国家养老保障模式，有资金来源多渠道、保障方式多层次、权利义务相对应、管理服务社会化这样一些特色，而农村实际上还是一种家庭保障为主的模式，农民应对生存风险的基本方式，是家庭成员之间的互助，制度化的养老保障和养老、医疗保障以及社会捐助，只覆盖极少一部分农村人口。2008年，城镇领取退休金的人口5300万人，而领取养老金的农民仅为400多万；城镇职离退休人员人均退休费超过1100元，农村参保老人的人均养老金仅为80余元，城镇退休金水平是农村养老金水平的14倍。

(2)城镇养老保险可携带性差。目前，我国只有部分省份内部实现了养老保障账户的转移接续，养老保险账户只有在各统筹单位内才能实现转移。而且，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金。而农民工的社保关系转移则更为困难，一旦农民工出现省际流动，其往往只能退保，退保时又只能获得个人账户资金。2009年，人保部制定《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定参保人员跨省流动就业的，其养老保险关系应随同转移到就业所在地。参保人员在转移养老保险关系和资金后，其流动前后的缴费年限(含视同缴费年限)合并计算，个人账户储存额累计计算。但是，由于养老保障的长期统筹层次低，且我国经济社会发展的地区差异大，社会养老保险的省际转移接续在实际操作中，难度仍然相当大：不同地区都有特有的参保要求和支付方式，难以在近期内实现统筹；同时，社保关系的跨地区转移会影响地区的局部利益，而在长期“分灶吃饭”的财政体制下，各地财政各自为政，养老保险跨地区的转移意味着东部沿海地区大量的养老保险收入可能流出本地区，东部沿海地区可能成为养老保险省际转移接续的阻力。

(3)缺乏基本的养老保障法律规定，且立法争沦较大。我国现行城乡养老保障主要是依靠政府政策、文件引导，还没有一部养老保障的正式法律制度。在无养老保障法律的情况下，各地政府的养老保障政策不具备法律效力，执行存在一定困难，而且民众也缺乏维护自身基本养老保障权利的法律武器。

但我国养老保障的复杂性导致养老保障立法面临种种困难，《养老保障法》(草稿)在征求社会意见时，在养老保险覆盖面、享受养老金的条件、待遇支付、费率等细节上都存在较大分歧，难以达成共识，原定于2009年审定第三稿的计划也可能被迫推迟。如在缴费年限上，一些人认为年龄较大的劳动者即便现在参保，到退休时也难以达到15年的缴费年限，故而应该缩短年限，如缩短为10年；而有些专家则从养老保障制度的正常收支出发，认为应该延长到20年甚至30年。在养老保险的费率上，目前养老统筹层次较低，多在市县一级，各地均按照当地的以支定收的方式确定，各地对于养老保险缴费率的意见也各不一样。而且，社会保险法立法不仅涉及参保人重大权益的调整，更是对不同地区利益、不同群体既有利益的一次重新分配，各地方政府对于养老保险的统筹问题的态度也存在明显差异。虽然中央政府提出了全国统筹的长远目标，但尚未形成明确时间表，各地的养老金实际上还是属于地方政府自我管理。由于中国存在显著的地区差异，尤其是东部地区与西部地区差异较大，富裕地区的反对改革的一大阻力。由于上述种种原因，养老保障的立法工作遇到的阻力非常之大，恐怕在短期内难以形成统一意见。

(4)农民工和失地农民养老保障问题突出。目前我国进城务工的农民工总数已经达到1.4亿。由于农民工的收入水平较低，他们很难承担现行养老保障制度规定的缴费额，而其雇主从劳动成本的角度也往往缺乏能力为其提供足额的社会保险金，高

的缴费率和过低的收入水平形成强烈反差，使得他们难以获得养老保障。以一个代表性农民工来说，养老保险缴费基数一股为地平均工资的60％左右，2004年广东外来农民工的平均收入为750元，仅为广东社会平均工资1852元的40％左右，其按照现行标准全面参会与社会保险缴费的难度很大。农民工多处于非正规就业部分，失业的风险较大，他们往往难以满足最低15年的最低缴费年限的要求，城市农民工基本处在城市的养老保障网络之外。

随着经济发展和城市化的不断推进，农村土地大量被征刷，失地农民养老保障问题日益突出：农民土地被征用之后，如何合理妥善地安置失地农民，如何解决和处理失地农民的养老保障问题，成为社会焦点问题，也是一个影响社会稳定的大问题。失地农民之所以成为问题，其实质就是在土地被征用过程中农民利益没能得到合理的维护。目前的土地产权制度中，集体土地所有权主体界定不清，加上土地征用过程不规范、补偿标准不合理，都严重侵害了失地农民的经济与社会权益。另外，城乡养老保障标准和水平的巨大差异也是失地农民缺乏养老保障的重要原因。

三、国外社会养老保障的经验和借鉴

1、养老保障制度必须具有可持续性。

养老保障制度的刚性较强。在许多发达国家，养老保障政策作为政治高压线，消减养老保障支付的政策面临巨大的政治风险，西方国家养老保障制度的改革举步维艰。二战以来，福利国家为了维持高标准的福利水平，逐步建立起一个庞大的公共开支体系。欧美各国在1960—1980年间的社会保障支出增长率普遍要高于经济增长率，社会保障支出在政府总财政支出和GDP中的比重越来越高，1960—1992年间，OECD国家的养老保障支出从占GDP的比重从4～5％上升到10～12％，而一些北欧福利国家的养老保障支出则接近GDP的20％。这导致政府财政负担过重，出现财政赤字，1970年代后期以来，西欧主要国家的财政赤字多数大幅增长，美国社会保险费在1983～1989年的缺口则达1500—2000亿美元；。

发达国家慷慨的养老金支付水平建立在经济持续发展、人口抚养比没有较大变动的基础上。在经济快速增长阶段，庞大的财政开支尚能得到支撑，一旦受到经济衰退和人口老龄化加剧的冲击，政府有限的财政收入难以满足日益增长的社会保障需求，社会福利支出又具有较强刚性，政府不得不实行赤字财政，通过发行巨额公债来弥补日益扩张的养老保障支出，导致养老保障制度非常脆弱。这就要求政府在制定和执行养老保障缴费标准和支付水平上，在领取资格和支付项目上，在普享制与家计调查之间，在长期与短期之间寻找一种平衡。

2、有关养老保障模式的选择。

从世界各国的养老金改革与运行实践来看，现收现付制和基金积累制的养老金制度都存在各自的优缺点，现收现付制的优点相对构成基金制的缺点，而现收现付制的缺点往往是基金制的优点。现收现付制的优势在于可以迅速建立全额的养老金领取权，并使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响，还可以根据经济增长情况来改变养老金的实际价值。但现收现付制易受劳动者与领取养老金者的相对比例减少(人口年龄结构变化)的影响，即所谓的赡养率(dependeney ratio)的影响，它还使得养老金领取者依赖于未来的劳动力。我们可能需要对基金制究竟对于中国迎接未来挑战的过程中能够起到何种作用，以及它对于现收现付制的优势问题做出更深入的研究和探讨，并不能简单做出基金制优于现收现付制的结论。

同时，在选择养老金计划的模式时，我们必须考虑到不同国家的变量和参数的差异性问题。如果一国初期的收入水平较低，且收入差距较大，采用完全积累制的养老金计划便会导致大量国民无法参与社会保险，以及参与社会保险的国民间收入也存在巨大差异的问题，老无所依似乎是必然的结局，拉美国家最近的新一轮养老金改革就是试图纠正该问题。中国可能更好的选择是建立混合制的养老金计划，而且该计划必须是能与中国经济发展，人口与劳动力市场的变化动态结合。

3、发展中国家必须扩大养老保障覆盖面。

当前发展中国家养老保障中面临的最大问题就是覆盖率较低。拉美国家在实行养老金制度改革之后，缴费人口都呈现下降的趋势且一些国家的下降速度异常迅速：拉美国家的非正规部门社会保障的参与率从1980年的2／3降到2002年的1／3，在正规部门役盖面保持稳定的状态下，巴西的社会保障覆盖而从1990年的76％下降到2004年的60％；智利养老保险覆盖面则经历了从增加到减少的过程。1960年到1975年，社会养老保险参保率呈上升趋势，但从1976年开始，到1980年，养老保险参保率逐渐下降。“智利养老金改革总统咨询委员会”认为，智利模式存在参保范围低，养老金缴费密度低，将大量自雇人口排除在外等等问题，同时私有化本身也存在性别不平等、分配差距拉大、运作成本高以及市场垄断等问题。2006年开始，智利政府开始了养老保障制度的新一轮改革，在私营养老金制度基础上，成立一个由政府出资的养老储蓄基金，从而引人一个“普享型”的养老金支柱。2001年经济危机后，阿根廷政府建立一个费缴费的救助制度，通过国家财政建立相关基金，进行社会救济，并重新设计了多支柱模式。拉美国家的社会保障制度改革说明，个人积累账户计划很难解决灵活就业人员的低覆盖面问题，还可能扩大退休者的收入差距。我国人口众多，1％的人口不能享受养老保险都意味着数以千万计的人口可能老无所依，这对社会保障的可持续发展不利，对经济发展和社会和谐不利。如何在建立多支柱养老金制度的同时，提高个人账户的覆盖率，避免退休者收入差距扩大是问题的关键所在。

4、养老金管理与投资的高成本问题。

多数拉美国家大多采用了私营养老金计划。私营养老金基金投资获得了较好收益，如智利1981～2005年25年间的养老基金年投资回报率为10％，阿根廷1994～2002年的年投资回报率也为10％，墨西哥的年投资回报率也达到7％。但养老金私营化带来了一些问题。例如，拉美国家对养老金企业的市场准入、投资工具与范围、投资收益率等制定了严格的监管措施，导致市场垄断趋势加强、养老金公司投资策略上的“羊群效应”以及高额的管理成本。与政府集中管理的公共养老金计划相比，在私营养老金体制下，养老金计划的管理成本较高，高额的管理佣金耗用了大量的养老金缴费资源：一方面基金管理公司之间缺乏竞争，没有降低管理成本的市场压力；另一方面，养老金基金管理行业获得了超额利润，养老基金行业的平均利润率要高于金融行业的平均水平。如何降低养老金基金运营中的交易成本，也是发展中国家养老金基金管理中面临的一个突出问题。

四、构建中国特色的多层次养老保障制度体系

1、建立覆盖城乡的多层次的社会养老保障制度。

对我国来说，层次单一的养老保障模式难以有效应对未来(快速人口老龄化、收入差距大)的养老风险，我们可以在强调养老保障再分配功能和可持续发展的基础上，建立一个城乡分离的多层次(元)的社会养老保障体系，适当降低养老保障制度的刚性和老龄化为中国养老问题带来的潜在财政压力。城镇多层次的养老保障制度的设计如下：第一层次专为最低收入或无收入的老年人设计，资金来源于税收，无需缴费(最低收入者也没有能力缴费)，保障对象是经过收入调查后确定的生活水平低于最低贫困线的老年人，使他们达到最低生活标准，第二层次是现行的现收现付制，第三层次是强制性个人账户制，第四个层次是自愿退休储蓄。农村多层次的养老保障制度的设设为：第一层次为主要山政府提供的“农村五保”制度，第二层为个人、集体和国家三方筹资形成的新型农村养老保障制度，第三层次为农民自身参加的商业保险，国家在利率等方面可以提供一定的优惠，第四个层次是土地、家庭和农村合作组织等形成的传统养老保障形式。

2、将养老保障有效、动态覆盖到农民工和失地农民。

从我国特定阶段的经济发展水平，收入水平和收入分配状况来看，我们需要建立以社会养老保险为主体的养老保障制度，其核心是将农民工和失地农民纳入社会保障制度体系。我国养老保障的流动性限制即将取消，但由于《社会保险法》和相关规定不能根本改变农民工收入低、工作不安全等基本特征，难以从根本上解决农民工的养老保障问题。我们需要对现行养老保障制度进行改革，结合农民工和失地农民的特点，在缴费基数、缴费率和支付条件上进行变革，帮助大多数农民工和失地农民建立基本的社会养老保险。对于那些正式部门和收入较高人群来说，通过强调企业和个人的共同责任，国家在他们的养老保障中仅起到管理和监督作用，无需功用额外财政支出为其提供特殊补助；国家需要承担更大的责任，为农民工和失地农民提供一定的社会保险补助，制定灵活的缴费政策，帮助他们建立以公共基本养老保障和社会保险为主的社会养老保障体系；对于少数无法依靠工作维生或失去工作能力的人，国家需要通过社会救助体系给其提供基本的生活补助，逐步建立起以社会保险为主，社会福利与救济为辅的，广覆盖的社会养老保障体系。

3、提升养老保障制度的财政支出效率。

最近10年，我国社会福利支出的速度明显高于GDP的增长速度，这一方面是政府以人为本思想的体现，同时也反映出民众养老保障需求的强烈。但从支出结构来看，虽然抚恤和社会福利支出快速增长，其占财政支出的比例仍然较低。在未来一段时间内，我国将面临比发达国家更为严峻的民众的养老保障压力，相应的，政府财政的压力会更大，养老保障支出的效率问题尤为重要。从1996～2005年北京市失业保险基金的收支情况来看，失业保险基金收入超过90％来自城镇居民缴纳的失业保险金，但在失业保险基金支出中，只有50％左右(有的年份这个比例为30％左右)作为失业保险金发放给个人，这说明失业保险金的支出成本达到了50％左右，远高于国外10～20％的社会保险支出成本，其他各种社会保险项目也大致如此。

虽然养老保障支出的效率不容乐观，但较低的养老保障支出比例和较高的GDP增长率掩盖了制度间的不协调，低效率问题并没有引起相应的重视。面临日益加速的人口老龄化，养老保障支出必然将快速增长，并将在财政支出中占据越来越明显的地位，这就有可能导致我们陷入类似于发达国家的养老保障的财政危机。养老保障支出效率低下，政府养老保障政策目标存在冲突，养老保障制度的不协调的矛盾一旦在不利时机爆发出来，后果将不堪设想。为避免将来快速养老保障支出的增长带来过大的不利影响，必须建立多种监督机制，实行目标定位，逐步实现按照社会需求来确定养老保障的支出水平，提高养老保障支出的效率。

4、实行集中经营的养老保险金管理和投资模式。

在社会保险金的运营方面，无论是私营养老金，还是政府运营的养老金，都存在着这样或那样的问题，总体说来，政府运营的养老金失败经验多于成功的经验。但与政府集中管理的公共养老金计划相比，在私营养老金体制下，养老金计划的管理成本较高，高额的管理佣金耗用了大量的养老金缴费资源：一方面基金管理公司之间缺乏竞争，没有降低管理成本的市场压力；另一方面，养老金基金管理行业获得了超额利润，养老基金行业的平均利润率要高于金融行业的平均水平。我国的信用体系不甚完善，诚信制度比较薄弱，更好的选择是采用拉美国家的基金管理公司的养老金运营模式，同时努力完善信用体系，加强政府监管，促进基金管理公司之间的竞争。

目前，可用于投资的养老金主要包括三块：城镇职工社会养老保险金，企业年金和新型农村社会养老保险金。这三块资金各有用途，无法在短时期内集中管理和经营。本文认为，养老金投资的一个基本思路是为这三种养老金分别成立养老金资金管理机构(或委托具有资质的资金管理机构)，采取不同的投资方式和投资策略，以加强养老金基金的有序竞争。另外，在考虑将国有资产划拨给养老保障基金，以及其他充实社会养老金基金账户的政策时，不仅需要考虑到城镇养老金基金，更需要到考虑农村社会养老金，从而更有效地保证城乡社会养老保险的平衡性和可持续性，以真正实现城乡社会养老保障制度的公平和公正。

责任编辑：王骏