强化中国共产党基层党组织服务功能的思考

朱佩明

摘要：基层组织的功能定位是基层党的建设发展的重要影响因素，当前基层党建研究的诸多热点难点问题避不开组织功能问题。在市场经济背景下，强化基层组织的服务功能，明确并规范基层党组织在同级组织架构中的功能定位。是提高基层党建有效性的前提和基础，这是现阶段各领域基层党建需要探索的核心问题，是增强基层党建事业发展的切实需要。要从巩固党的执政基础的战略高度，深刻认识增强基层党建有效性的重要意义，在建立服务型组织、注重基层党组织核心功能开发、提升服务主体的综合素质、提升党建服务效果和工作效能等方面做出扎实而有效的工作。

关键词：基层组织；功能；服务

中图分类号：D267文献标识码：A文章编号：1007—5194(2009)06—0047—04

改革开放以来，中国社会经历着巨大变革。社会的转型必然对党的基层组织建设提出许多前所未有的新情况、新问题和新挑战。随着执政环境的不断发展和变化，党的传统的组织原则和机制受市场化、利益化的冲击，加上社会组织转型过程的复杂性、多变性的叠加效应，使基层党建的难度加大。有研究者指出：基层党组织角色转换呈现出了组织设置社区化、职能定位边缘化、党的活动业余化和党务干部兼职化的主要特征。现阶段执政党基层党的群众工作也出现了“四化”不良现象，即工作口号化、要求抽象化、活动程式化、地位边缘化。这也预示着，新时期党的基层组织与基层社会的关系需要做出重大调整。现阶段基层党建的成效不明显，和当前基层党组织经济政治及社会生态发生的结构性变化密切相关，和转型期制约基层党组织建设的相关制度和体制安排密切相关，也和基层党组织自身建设的盲目性和形式化密切相关。因此，现阶段基层党建要提高针对性和有效性，就必须树立系统思维和整体观念，必须从深层次寻找制约因素，必须通过对基层组织的功能定位进行积极的改革和创新。

一、组织功能定位是基层党建有效性的重要影响因素

党的建设要讲求“有效性”，注重提高效率、提升效果，不讲“有效性”的建设无助于党的自身发展，也有害于党所领导的事业，降低党的执政能力和削弱党的执政基础，最终危及党的执政地位。党的建设有效性本质上是党的建设活动结果与社会和个人需要是否相符及相符程度高低的判断。有效的党建活动是指政党组织实施的活动遵循社会发展的客观规律，以尽可能少的人力、物力和财力投入，取得尽可能多的党建效果，从而实现特定的党建目标。基层党建有效性可理解为在基层党建的动态过程中，基层党组织与基层组织、党员群体、基层民众以及基层社会所形成的良性交互影响的关系形态。

基层党组织是一种组织性存在，其功能随着环境的刺激而发生变化，与外界环境是一种相互影响的互动关系。随着组织环境复杂性的提高和多变性的加剧，政党基层组织的功能面临着转型。当前基层党建研究的诸多热点、难点问题仍避不开组织的职能和作用的界限问题，关于政党功能特别是基层组织的功能问题仍是一个众说纷纭的问题，对这一问题的研究也在政治科学和实际政治中具有日益重要的地位。众所周知，在建立社会主义市场经济体制的过程中，为适应经济体制和社会经济生活方式的变化，政治体系的功能必然要发生变革。毫无疑问，执政党基层组织的功能也需要拓展、强化和变革，但组织究竟该具有什么样的功能?从哪个方向强化发展它的功能才能使其效率最大化?如何实现其所担负的全部功能，路径是什么?这在理论和实践上还存在较大的未知空间，还需要做深入研究和有效把握。

明确并规范基层党组织在同级组织架构中的功能定位，是提高基层党建有效性的前提和基础。基层党建发展的实践表明，基层党组织要有所作为，不解决自身在基层社会体系中的功能问题是不可能的。任何组织作用的发挥，都是以其在制度设计中的功能为前提。目前一个重要的制约因素是，由于经济体制的转轨和基层民主政治的发展，造成了基层党组织在制度设计上和法律规定上的职能和作用的模糊，使之缺乏开展工作必要的权限和资源。值得引起高度重视的是，功能和结构是不可分割的，不同层次和不同领域的党组织具有不同的功能。不同领域内部的基层党组织未必都具有履行政党全部功能的现实可能性，不同层次和不同领域的党组织在承担政党基本功能时往往也是根据时代要求有所侧重，有所强化，发挥作用的着力点有所不同，其履行功能的范围、内容和方法也应有较大的不同。

党的十七大报告指出，要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。这为新时期党的基层组织的功能转变提供了宏观的方向和衡量标准。这与我们多年来形成的过于依赖权力运作来体现党的领导作用有重大不同。也就是说，在坚持宣传和执行党的路线方针政策、落实管理党员等传统的具体任务的同时，基层党组织面临着功能转换的任务。从战略高度充分把握基层党组织的功能定位，是增强基层党建有效性的重要前提。明确并规范基层党组织在同级组织架构中的地位，是提高基层党建有效性的基础。历史和现实表明，基层党组织要有所作为，不解决自身在基层社会体系中的功能问题是不可能的。任何组织作用的发挥，都是以其在制度设计中的功能为前提。就目前现状而言，基层组织的功能远没有调整到位。组织功能的选择不是随心所欲的，既受自身基质的决定，又受所处环境的制约。目前一个重要的制约因素是，由于经济体制的转轨和基层民主政治的发展，造成了基层党组织制度设计上和法律规定上的职能和作用的模糊，使之缺乏开展工作必要的权限和资源。理想化的组织功能安排，实际上只能淡化了党组织的基本目标，导致党组织功能的“越位”和“不到位”。如何分别对各种基层党组织的作用和权限进行规定，使其更加符合实际，更能充分发挥的自己的职能作用，这是现阶段各领域基层党建需要探索的核心问题。

二、强化服务功能是基层党的建设发展的切实需要

在市场经济背景下，强化基层组织的服务功能，加强党的服务型组织建设，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心和促进和谐的作用，已经成为加强基层组织党建发展的必然要求。

(一)强化基层党组织的服务功能是我们党的根本宗旨和本质属性的要求，是“立党为公，执政为民”理念在基层党建实践中的具体体现。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨和优良传统。坚持立党为公、执政为民，是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，是实现和谐社会的根本要求。重提服务是对党的优良传统的回归，又是经济社会发展、改革的现实提出来的要求。针对社会阶层结构日益异质化、党员和群众需求日益多样化的情况，为人民服务的宗旨不能变，党密切联系群众的优势不能丢。在社会转型时期，要把基层组织中的各类人才聚集起来，要协调解决基层社会中间的很多问题和矛盾，都需要在基层党建中强化服务意识，提高服务能力。

基层组织发展应该享受到党组织的服务和关怀，基层组织中的广大党员和群众也需要得到党组织的服务，党组织首先要凝聚党员，然后才能依靠党员去团结、凝聚、影响群众。当前优化服务功能是一种适应性调整，不是削弱党的领导，相反，确定这样的功能内涵可以激活基层党组织，使其在变化的社会中更具有存在的价值和意义。

(二)强化基层党组织的服务功能是保持党员队伍先进性和坚持党员主体地位的重要保证。改革开放带来的经济社会结构变迁、区域人口流动和生产就业方式变动，给基层组织广大党员在社会中的生存和发展环境带来了显著影响，出现了“三多四化”现象：组织关系挂靠的多，支部活动分散的多，党员职业变动的多；同时，党员身份隐性化、政治地位边缘化、组织认同淡漠化、先锋模范作用弱化，党员在社会生活和工作单位中的荣誉感、自豪感有所下降，这些都给新时期党员队伍先进性建设带来了极大的挑战。在利益格局大调整中少数基层党组织在实际工作中存在一些不良倾向和现象，重视对上服从轻视对下服务，重工作任务轻人性化关怀，对党员要求尽义务多但忽视保障党员权利的现象。在部分基层组织中，党员从组织中获取资源和信息的渠道明显减少，党员参与组织活动与党内事务的积极性不高，党员主体地位受到严重影响。在社会与经济结构调整中，还出现了许多的困难党员、下岗党员等。这表明基层党组织需要建立新的党内关爱和服务机制。事实证明，建立与和谐社会建设相适应的党内关爱和服务机制，充分激发党员先进性发挥，鼓励广大党员积极参与组织活动，已经成为加强党员队伍先进性建设、坚持党员主体地位的迫切需要。

(三)强化基层党组织的服务功能是基层党组织有效发挥作用的重要条件，是巩固党执政的阶级基础和群众基础的重要前提。党的群众工作需要以服务来凝聚群众、协调利益、整合社会。随着改革的深入推进，事实已然证明以行政命令和思想灌输为主的传统模式远不能适应新形势下有效开展群众工作的需要，客观情况要求我们党必须顺应社会生活方式、思想观念和利益实现方式的变化，以服务群众为重点，倡导主流价值，协调群众利益，融合群体差异，这是有效开展群众工作、维护社会安全稳定和增进人民群众根本利益的必然选择，也是凝聚群众、凝聚社会的必然要求。执政党要巩固和扩大群众基础，就必须把基层党组织的工作重心，转到服务功能上来，融入为各类群众提供物质和精神文化的需求之中，实现基层党建融入社会、凝聚社会、整合社会的战略目标转移。现阶段我国经济社会结构、社会管理体制发生了深刻变化，社会管理与公共服务成为政府职能转变的主要方向，近年来我国提出建设服务型政府的目标，那么，基层党组织怎样适应经济社会的发展和政府职能的转变，如何有效履行职能和发挥作用，这成为基层党建遇到的思想困惑和实践难题，强化基层党组织的服务功能也就成为重要的战略选择。

三、强化基层党组织服务功能的对策思考

增强基层党建有效性是现阶段基层党建发展的必然要求和切实需要。我们要从巩固党的执政基础的战略高度，深刻认识增强基层党建有效性的重要意义，将“增强有效性”提上基层党建的重点议事日程，力戒形式主义，注重实际效果，在建立服务型组织、强化组织服务功能、完善活动载体与工作方法等方面做出扎实而有效的工作。

(一)注重基层党组织核心功能的开发，把促进基层的利益表达、有效服务党员与群众作为基层党组织的主要任务，通过服务的纽带来凝聚群众与社会。基层党组织的基本任务或总体功能，党章已有明确规定。但这只是最基本的原则，而从现实情况看，并不是每个基层党组织都能完整地承担所有任务。因此，在新的形势下，尤其需要具体情况具体分析，根据客观现实的变化，分门别类地确定目前各类基层党组织的具体功能。科学地确定基层党组织的功能，不能仅考虑它应该发挥什么作用，还应根据客观条件考虑它实际能够发挥什么作用，从而把必要性和可行性统一起来，把原则性与可操作性统一起来。作为政治组织，基层党组织的行为区分为维持组织生态和实现价值两部分，它的功能区分为核心职能和一般职能，核心职能包括教育和管理非公有制经济组织中的党员、团结和凝聚群众、传输和反馈社情民意信息等。现阶段我们一定要注重基层党组织核心职能的开发，坚持“有所为、有所不为”，一定要集中精力抓主要工作、重点工作和必要工作。

(二)尊重“社会生活逻辑”，完善纵向和横向的沟通和协调，促进基层组织中不同群体的利益表达与整合。基层党组织既要执行上级的决策，又要面对广大群众，这种特殊的地位使其在政策过程中处于既“输入”又“输出”还要贯彻执行的衔接点上，这一“点”是构建上下沟通机制不可缺少的环节。基层党组织在这一环节中可以促进上下沟通，在人民群众的利益表达方面发挥重要作用。对于人民群众而言，散落的、自发的利益表达能否如实地反映到有关部门受到诸多因素的制约，而得到组织支持的利益表达尽管也受到社会环境或制度的制约，但毕竟更易于引起社会和有关部门的关注。党组织通过相应的载体或活动促进党员与群众、组织与上级部门、组织与外部社会之间的信息沟通和意愿表达，实现党组织与群众的经常性沟通，协调不同群体之间的利益关系，增强自身的凝聚力。

(三)以需求为导向，提升服务主体的综合素质，提高基层党组织的直接和间接服务能力。在资源由市场配置、社会事务逐步回归社会管理、企业形成市场化运作机制后，基层党组织必须以服务为重心拓展功能。社会的转型也日益要求党的基层组织成为集政治功能、服务功能为一体的组织，而且随着社会的发展，服务功能会逐渐强化，即使是政治功能，也要体现在服务功能上。坚持把服务贯穿于党的自身建设，强化基层党组织的服务功能，以需求为导向，提高党组织的直接和间接服务能力。党组织应首先提高党内的服务能力，如组织关系转接、政策咨询、党员权益维护、教育培训、生活服务等方面，要在党的自身建设中要寓教育管理于服务之中，把增强党的内聚力作为提高党的社会凝聚力的前提和保证，切实改变基层党组织和党员队伍建设中重管理轻服务的倾向。其次，要正视基层党组织、党员和群众的不同需求，坚持以服务对象的全覆盖和服务内容的全方位为目标追求，依托不同的组织体系和服务载体开展分层分类服务，大力构建用理想凝聚和利益凝聚的服务体系，努力把基层党建落实在让党员感受到组织的真切关怀、使群众得到看得见的实惠上。

(四)创新基层组织的活动载体和工作方法，提升基层组织党的建设的服务效果和工作效能。建立健全党员动态管理机制，建立基层党建长效机制，提高管理体制和制度的有效性。在管理模式上，构建“块强条弱”的新格局，保持基层党组织与基层社会的良性互动。建立健全各项组织制度，提高党建的规范性和系统性，注重制度的实效性和建立长效机制。在实践中，创新基层党建的活动载体和工作方法，提倡灵活务实原则，借助教育平台与现代科技手段，提升基层党组织的工作效能。基层党组织要紧密结合群众关心的利益问题开展活动，大力提倡“业余、小型、灵活、务实”的工作方式和开展“开放式、社会化、多样化”的组织活动，运用现代科技手段与信息网络平台，采取切实措施，加强基层党的建设。

责任编辑：王慧