边疆民族地区党的执政安全战略

车 辚

摘要：执政安全是指政党执政不存在风险、不受威胁或受到内外执政风险影响下仍能保持执政地位的状态。较之内地和沿海地区，中国共产党在边疆少数民族地区的执政安全环境具有区域性、民族性、宗教性、国际性、敏感性、复杂性等诸多特点，执政安全的物质基础、组织基础、思想基础都需要进一步夯实，因此，应以政治安全为重心、以意识形态认同为重点，以党的建设为政权建设的中心环节构建党在边疆民族地区的执政安全战略。

关键词：边疆；民族；执政；安全

中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1007—5194{2009)06—0039—04

中国是一个统一的多民族的社会主义国家，有56个民族，其中55个少数民族人口的总和约为1，1亿。少数民族的人口虽少，但分布地区却占全国总面积的64％，而且大多聚集在陆地的边疆地区，所占的边境线长达2，1万公里，涉及123个边境县，有约30个少数民族与国外的相同民族毗邻而居。边疆民族地区的安全和稳定直接关系到党在全国范围内执政地位的稳固，构成党的执政安全的重要组成部分。较之内地和沿海地区，中国共产党在边疆少数民族地区的执政安全环境具有区域性、民族性、宗教性、国际性、敏感性、复杂性等诸多特点，往往边疆、民族、宗教三者相互交织，各民族之间经济、政治、文化、历史、心理、习俗联系错综复杂，既有长期积怨和争斗，又有相互依赖和融合。边界问题、毒品问题、贫困问题、生态问题在边疆民族地区集中出现，态势最为严峻，严重威胁国家安全和社会稳定。换言之，党在边疆民族地区的执政安全环境和内地沿海有较大的不同，其安全态势并不主要取决于经济发展的绩效和制度规范在形式上、逻辑上的严密完整，政治文化、政治心理、民族历史、宗教习俗才具有根本性、长期性、群众性。因此，各级党委和政府必须密切联系边疆民族地区的实际，坚定不移地全面贯彻执行党的基本路线，巩固和发展社会主义民族关系，坚持和完善民族区域自治制度，让边疆民族地区实现科学发展、和谐发展。同时，针对边疆民族地区党的执政安全态势，作出符合实际的评估和科学合理的规划，对不同的地区、不同的民族、不同的宗教信仰，依轻重缓急，在具体策略和措施上要有所不同。

一、边疆民族地区党的执政安全重心是政治安全

在全国范围内，党的执政安全是构筑在经济安全、政治安全、文化安全、军事安全、生态安全等安全领域基础之上的，这些领域构成党执政的经济、政治、文化、军事基础。边疆民族地区集边境、少数民族、宗教、国防、贫困、生态诸多问题为一体，党的执政安全面临诸多挑战，其中，政治安全处于重心。边疆民族地区在国家安全战略中的作用主要取决于边疆稳定、民族和睦、边境和平、政令畅通等几个方面。

经过60年的发展，边疆民族地区仍存在一些问题：

一是各民族政治上的平等实现后，在经济文化发展上的差别依然存在。如回族、维吾尔族、壮族、蒙古族、藏族等人口较多、影响较大的少数民族，由于有单独的省级自治区，国家较为重视，历年的扶持政策较多，中央转移支付比例较大，在经济文化的发展上速度较快。其他如彝族、白族、傣族、苗族、纳西族、满族、朝鲜族、侗族、瑶族等有单独的自治州或自治县的少数民族次之。而一些人口较少民族，如云南的独龙族、怒族、德昂族、阿昌族、普米族、基诺族、布朗族，黑龙江的达斡尔族、鄂伦春族、赫哲族等，经济文化发展较为滞后。

二是各民族的根本利益是一致的，但在某些具体权益主要是经济权益方面，民族之间仍会发生一些矛盾和纠纷。如中国信仰伊斯兰教的有10个民族，其中回族人口最多、分布最广，其是由外来民族与中国民族通过通婚和其他经济社会关系的交往而融合成的一个民族，居住特点是“大分散，小集中”，遍布全国各地，在乡自成村落，在城镇自成街道，形成大小不等的以清真寺为中心的聚居区。在城镇的回民区一般都处闹市，以经商为主，有局部垄断性，对其他民族形成一个贸易和商业门槛。

三是在风俗习惯和语言文字等方面，由于相互了解或尊重不够，也容易造成某些误会和纠纷。如新疆“7，5”事件的导火索是广东韶关一家玩具厂维汉两族工人的一起普通治安事件，被境内外“三股势力”放大蛊惑，并操纵酿成特大暴力事件。而这些来自南疆的维吾尔族打工者是由当地政府推出外出务工政策集体输送来的，政府的初衷很好，但在执行过程中存在简单粗放的问题，并未获得大多数维族农民的好感。

四是民族和宗教往往交织在一起，如果处置不当，容易酿成冲突。当前民族和宗教的交织在地区安全上出现了新的特点：(1)宗教与民族主义相结合，强化民族差异性，抵制国民认同，使地区政治矛盾、民族冲突变得持久复杂；(2)宗教出现极端化、保守化、小型化趋势，既使社会产生一种游离状态的群体，又会加大政治上的离心力，形成社会的潜在威胁；(3)民族冲突宗教化，使地区冲突具有演变为准国际冲突的危险。

正视边疆民族地区存在的上述问题，以及按照我国的功能区划，大部分边疆民族地区资源丰富，人口稀少，战略地位突出，但是生态环境脆弱，基础设施滞后，产业发展不足，既是国家大力扶持发展的区域，又是自然生态和民族文化多样性保护的重点地区，保护和开发的矛盾相伴相生。对边疆民族地区党委和政府政绩的考核指标体系，权重大小依次应为政治、生态、经济、文化，这并非放弃以经济建设为中心，而是区域自然、历史、社会、文化多种因素共同作用决定的功能区划。边疆民族地区党的执政安全重心是政治安全，政治上出问题对党在全国执政地位的影响要远远大于其经济上的影响，而最容易造成政治问题的就是民族和宗教。西方战略分析家认为，中国“内陆边界大多是山地，寒冷，难于驻军，当地少数民族对中央政府的忠诚不一定都靠得住”。这是他们加紧对边疆民族地区进行政治、经济、文化渗透的理论依据。尤其是“构成对外政策问题的少数民族地区”，主要是居住集中，人口数量较大的“新疆、内蒙古和西藏”。这就要求边疆民族地区的干部大力加强马克思主义民族观、宗教观的学习，把保持边疆稳定、民族和谐、社会发展视为首要任务，高度警惕和防范境内外敌对势力和反华势力利用民族和宗教打开缺口制造混乱。

二、边疆民族地区意识形态是党汲取执政资源的重点

执政资源可以分为物质资源和非物质资源，合法性资源作为非物质资源，是任何政治体系都最为重要的政治资源，也是影响和控制社会最为有效、最节约成本的政治资源。执政党的合法性是指，执政党凭借非权力因素和非暴力手段，通过意识形态、纲领政策、组织架构、执政绩效及其公众形象，使民众出于自觉或自愿主动接受执政党的领导。就全国范围讲，对党执政合法性贡献最大的是政绩，改革开放30年的高速发展，国家实力和人民生活水平大幅提

升，为执政党提供了坚实的物质基础，向世人证明着执政理念的合理性、执政方略的正确性、执政思维的开放性和执政地位的正当性。同时，意识形态和制度规范是合法性流失最为严重的领域。更为严重的是腐败现象的普遍存在消解了已提供的合法性资源，让人民群众产生对现行意识形态和社会制度的“信仰危机”和“认同危机”。于是，“合法性忧虑”、“政绩困局”让执政党对GDP增长有一种刚性需求。在沿海和内地发达地区，GDP数字提供了有效供给，边疆民族地区则要困难得多。

边疆民族地区由于特定的地理、文化、历史属性，使党的执政合法性来源构成比例出现差异，中国共产党的执政合法性在意识形态领域受到的挑战最大，这是因为，在边疆民族地区，以马克思主义为指导的主流文化和以宗教为核心的少数民族文化并行存在。民族、宗教的天然隔阂和文化、心理、历史的积淀容易产生一种异质政治文化的对抗，如果不加以引导和整合，会导致党的执政绩效受到消解和稀释，会让党的民族宗教政策和民族区域自治制度的公信力受到伤害，威胁党的执政合法性和执政安全。早在建国之初，党的第一代领导集体就高度重视边疆少数民族地区的经济发展和人民生活水平的提高，并把它作为政权稳固的基础。建国60年来，边疆民族地区尽管纵向比已取得跨越式的发展，横向比和沿海内地仍有不小的差距，短期内这个不平衡状况还难以改变，加上民族和宗教交织产生的特定政治文化、政治心理、民族性格、生活习俗不是简单地靠GDP增长就可以改变和融合的，因此，边疆民族地区党的执政资源汲取要把重点放在意识形态上，加大主流政治文化社会化的速度、幅度和深度。尤其是拥有强势宗教背景和人口较多的少数民族地区，如西藏、新疆、内蒙、宁夏，任务艰巨。当然，这并不是说要放弃以经济建设为中心。进入新世纪，中央进一步提出，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。可以说，“两个大局”思想、“西部大开发”政策、“东北振兴”战略、“和谐社会”理论都包含着加快边疆民族地区发展、维护边疆稳定的内容。绝大多数少数民族群众拥护党的领导主要还是取决于建国后民族身份得到认同、民族地位得到提高、民众生活水平得到改善的现实。

首先是教育。要努力改善办学条件，办好各级各类民族学校，提高教育质量，为民族地区培养更多经济、技术、管理等方面的专业人才。在通用本民族语言文字的地区，要因地制宜地搞好“双语教学”，并大力推广普通话。

其次是舆论。要牢牢掌握舆论宣传的阵地，基层文化站、广播站、电视台、邮政所、文艺院团、新华书店、网站等机构是宣传党的民族宗教政策和社会主义文化的前沿，是抵制境外一些宗教势力利用电台广播、互联网、书籍、音像制品进行“福音化”宣传的桥头堡。

再次是交流。一方面要加大选送少数民族青年到内地生活和学习，让他们有更多机会和包括汉族在内的其他民族同学互相交流、共同进步、增加共识；另一方面，要加大对少数民族地区的人员、资金、项目、技术、文化的专项扶持，尤其是援助人员要到位，他们代表党和政府的形象，要到村、到站、到户，让群众听得见声音、看得见相貌、得到实惠。

最后是要尽最大努力团结少数民族上层人物。边疆民族地区经过民主改革和社会主义改造，已经没有了土司和头人，但宗教领袖还存在，在藏族、回族、维吾尔族等宗教社会化程度高，又曾经在历史上实行过“政教合一”体制和门宦制度②的民族地区，宗教上层人物拥有极大的“话语权”。建国之初，邓小平同志就指出过：“在少数民族地区，由于历史的、政治的、经济的特点，上层分子作用特别大。”当时，党和政府就通过“派下去”和“请上来”疏通民族关系。“请上来”是指组织边疆少数民族和宗教上层人士到内地参观，以增进少数民族对政府和汉族地区的了解。在全国人大代表和政协委员中，少数民族和宗教人士都有一定的比例。如第十一届全国政协委员中就有宗教界委员65人。

此外，宗教领导层的新老交替问题也是各级党委十分重视的问题。江泽民同志指出：“要帮助宗教团体加强全国和地方宗教团体的领导班子、工作班子建设，积极物色和培养后备力量，把接受党的领导、拥护社会主义、爱国爱教、有一定宗教学识、在信教群众中有较高威望的中青年人士充实进去，稳妥解决新老交替问题。”这个问题在西藏和新疆有急迫性。如达赖集团极力推行转世一个活佛，就占领一座寺庙，占领一座寺庙就控制一个地区和掌握一片群众的分化策略，千方百计遣送由他认定的“转世活佛”回国控制寺庙。由于境外“三股势力”和反华势力在经济、军事、科技等方面处于下风，他们就把突破口放在思想和心理层面上，利用宗教欺骗、分化、瓦解群众，尤其是一些文化程度低、不懂汉语、长期生活在边远地区的群众更容易受蒙骗。

三、边疆民族地区党的建设是政权建设的中心环节

在社会主义建设和改革开放的大部分历史时期，中国的边疆基本是稳定的，全国5个自治区、30个自治州、124个自治县、1173个民族乡都建立了稳固的政权。在中国共产党的领导下，每一个民族自治地区都建立了中国特色的民族区域自治制度，各少数民族不论人口多少、居住在哪里都能平等地参与到政权建设中，成为维护国家安全的重要力量。中国共产党的基层组织是各级政权的中心，是维护民族团结和社会稳定的坚强堡垒。党员、干部，尤其是少数民族党员、干部是我们党在边疆民族地区构建基层组织、巩固基层政权最重要的组织基础。遍布城乡的组织体系具有的影响力、凝聚力、向心力、战斗力是我们党整合政治资源、同化异质文化、吸纳异己力量、消化社会各种利益和要求的组织保证。实践证明，绝大部分基层组织都能很好地完成自己的历史使命，忠实地执行党的基本路线和民族政策，团结各少数民族一起改变落后面貌，实现民族地区社会发展的新跨越。不能因为西藏和新疆出现的暴乱事件就轻易改变基本判断，甚至否定民族区域自治制度。核心问题是要进一步加强党对民族宗教的领导，抓好边疆少数民族地区党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设，不断发展壮大少数民族和民族地区中党的队伍，增强基层组织的向心力、凝聚力和战斗力。2008年拉萨“3，14事件”，除云南外其他四个藏区都爆发了打砸抢烧暴力事件，云南省委党校课题组赴云南迪庆藏区调查后认为，最重要的原因就是基层党组织稳若磐石，在维护稳定中发挥了重要作用。在德钦县，全县共有共产党员4221人，占全县人口总数7％，少数民族党员4148人，占党员总数的98，5％。可以说，正是这样一支少数民族党员干部队伍保证了藏区的和谐稳定和科学发展。

当前，应该从以下几方面抓好党建工作：一是大力整顿软弱涣散、甚至处于瘫痪半瘫痪状态的基层党组织和基层政权，严肃处理一批信仰宗教的党员和干部，经教育仍不悔改者应坚决清理出党，以纯洁党的队伍。二是从沿海、内地、上级机关和企事业单位选派一批党性强、有技术专长、政策水平高的干部短期内充实到边疆民族地区的基层组织中去，关键要选配一个好书记。三是积极支持基层干部的工作，尤其是偏远地区的干部，有的还生活在“交通基本靠走、通讯基本靠吼、治安基本靠狗、娱乐基本靠酒”的山区。改善他们的工作生活条件，对其子女的教育、就业应给予适当照顾，这样可以稳定干部人心。四是在边疆民族地区继续坚持以少数民族干部为主体，并保持一定数量的汉族干部的基本方针。同时，在西藏、新疆等“三股势力”活动较为猖獗的地区，应适当提高汉族干部的比例，必要时可以超过50％。五是注意改善干部队伍结构，提高干部队伍整体素质，年龄结构、知识结构、民族结构都要随形势发展不断改进，应确定几条基本原则：不会讲普通话和书写汉字的干部不能提拔、没有到上级党校进行过轮训的干部不能提拔、没有管理好亲属放任其参与危害民族团结和国家安全活动的不能提拔。六是要帮助一些基层党组织和政权机关解决畏难情绪，对民族宗教工作不去管、不愿管、不会管、不敢管的现象不能再继续下去，否则还有可能再发生更大的暴力骚乱事件。一方面，对“三股势力”要坚决贯彻“露头就打”的方针，基层党组织和基层政权要和驻地公安、武警、军队合力形成一股威慑力量，让群众看得见、摸得着、听得到，让敌对分子感觉得到；另一方面，上级组织对下级组织在民族宗教政策上的考核，应具体深入，鼓励有所作为。对一些暗流涌动、表面平静的地区要严格监管、严厉督促，否则不出事则已，一出就是大事。对一些干部不畏困难不怕流血严格管理非法宗教活动和民族分裂活动而导致出现群体性事件的，要区别对待，该表彰的就要表彰，该帮助的就要帮助。

责任编辑：王慧