预算公开应成为常态

李静睿

背景：10月23日，广州市财政局在广州财政网上公开了114个职能部门的2009年度部门预算，这是中国第一次有市政府部门把全市各部门的预算在网上公开。向广州市财政局提出预算公开申请的归国留学生李德涛也曾同时向上海市财政局提出申请，但当时上海市财政局答复称，上海市2009年度本级部门预算属“国家机密”，不能公开。

预算没有理由不公开

记者：怎样理解上述事件反映出的地方差异?

姜明安(北京市人大代表、北京大学行政法学教授)：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条，凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益和需要社会公众广泛知晓或参与的事项，政府都应当主动公开信息。财政预算，决算显然属于这条事项，而且第十条将财政预算、决算报告列为县级以上各级人民政府应作为“重点公开”的政府信息。

虽然财政预算，决算报告不等于财政预算，决算本身(财政预算，决算报告和财政预算、决算是两个概念，前者只是后者的说明和基本框架，内容介绍)，但财政预算、决算既不属于《中华人民共和国国家保密法》中明确规定的“国家秘密”，更不可能属于“商业秘密”和“个人隐私”，因而没有不公开的法律根据。

那么其不公开的唯一理由，就是《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条中所称的“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全，公共安全，经济安全和社会稳定”。但是现在广州市公开了，社会效果很好，没有发现影响国家安全，公共安全、经济安全和社会稳定的问题，所以该理由也不成立。

过程公开比结果公开更重要

记者：广州市财政局表示，今后财政预算都将公开，但是需要“获得人大通过后”再公开，这是否意味着预算编制过程不能公开?公众对于预算编制过程不能有知情权?作为人大代表，你怎样看作为行政行为过程的政府信息公开?

姜明安：最高人民法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》规定，“尚处于讨论，研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”信息，属于不公开的范围。这可能让人们产生一种误解，认为所有作为行政行为过程的政府信息都不公开。

但是过程信息不公开是有条件的，即“可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”。如果不影响正常行政管理活动和行政目的实现，过程公开比结果公开更重要。因为只有过程公开，公众才能参与行政决定，特别是行政决策的制定，避免行政决定，行政决策可能的错误。如果一定要等到有了结果才公开，“生米已做成了熟饭”，错误和损失就可能难以挽回了。

记者：哪些信息是不适合在过程中公开的?

姜明安：如涉及国家安全，外汇汇率，货币政策，利率确定等行政行为的过程信息，尚处于讨论、研究或者审查过程中，如果公开，确实可能影响正常行政管理活动和行政目标的实现。

具体到预算的编制过程，则需要具体分析，如预算编制过程确定资金重点投向的方向、领域，工程，教科，文、卫，体等事业投入占整个预算的比例，等等，是可以而且应该事先公开，让公众参与讨论和听取各方面的意见的。

从国外经验看，预算监督主要靠议会

记者：广州市财政预算公开后，有不少市民反映“看不懂”，这应该怎样解决?

姜明安：财政预算是非常专业、非常复杂的事情，一个省、一个市的预算涉及几十个领域，上百个部门，上千个项目，打印出来有好几百页，没有专门的财会知识，不一定都能看懂和发现问题。

从国外经验来看，预算监督主要不是靠普通公众，而是靠议会专门机构，比如议员中的预算，财经专家和律师，当然，反对党，民间社团、媒体在预算监督中也起到重要作用。

记者：我们国家应该怎么进行改革?

姜明安：我国要加强对预算的有效监督，主要也应依靠人大的预算专门委员会，财经专门委员会，这些委员会主要应由人大代表中的预算，财经专家组成，因此，要提高人大代表特别是专门委员会委员的专职化比例。

我认为，今后人大代表中应有10％以上的专职，人大常委会应有80％以上的专职，预算专门委员会应为100％的专职，这样，人大的立法和监督职能特别是对预算的监督职能，才能有效地行使。

此外，预算监督也应发挥各种NGO(非政府组织)和媒体的作用，由社会对其进行外部监督。

预算法要明确不公开的确认程序

记者：广州市财政局将预算公开后，公众普遍质疑“三公消费”没有单列出来。财政部门回应，这些是跟着具体项目走的，比如公款出国的费用，在外经贸部门有招商引资项目经费，出国的费用往往包含在里面。这个解释是否成立?

姜明安：这种答复虽然是事实，但难以让公众满意。今后政府在作预算执行情况报告时可否将“三公消费”单列出来呢?我想是可能实现的。

政府在预算方面的自我改革，应从满足公众知情权的需要出发，改进预算的编制和细化预算项目，满足公众对监督的需求。

记者：预算法的修订迟迟未能完成，从立法角度来看，你对其中涉及预算公开的内容有何建议?

姜明安：预算法应该修订，这是各界的共识。

从我个人专业的角度，我想预算法修改首先必须确定预算公开的原则，预算法应明确规定：预算公开是原则，不公开是例外。

此外，预算法对不公开的例外应加以具体列举规定，明确不公开与公开的界限，防止今后一些地方，一些部门利用灰色地带拒绝公开。

最后，预算法还要明确不公开的确认程序，比如公民对不公开的内容有异议，是否应经过人大预算专门委员会认定，或者经过一定级别的保密部门的认定。只有这样，才能切实保障预算信息的公开，切实保障公民对政府预算的知情权。