自身建设:透明.能力.程序

田必耀 哲 生

随着社会主义民主政治的发展,民众对人大工作的要求也越来越高。面对新形势和新任务,地方人大及其常委会能否有效地履行职权,发挥作用,很大程度上取决于自身建设的状况。

透明:网络时代的人大公开

监督公开的制度设计,代表议案公开接受评议,公民旁听人代会,人大网站信息公开化,学生模拟人大常委会会议……所有这一切,让公众感受到了人大打破“权力的围墙”,迈向开放的步伐。

如果说自发的“阳光工程”目前还只有“局部效应”,那么,制度化的公开已显示出持久的力量。人们看到,监督法中,“阳光监督”成为重要的监督原则。监督法规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。根据监督法的具体规定,审计报告向社会公开、执法检查报告见报、审议意见现身媒体等一些公开化“实验”,从此有了坚实的制度依托。

尽管一些地方进行了积极的探索,法律也有了相应规定,但不可否认,在实际操作中,人大的公开化程度与百姓的要求,仍存在一定的差距。

“不公开不够意思,公开一些意思意思”,有人如此形容人大公开工作。人事任免、财政预算审查问题等涉及人、财的监督公开,仍然是“走过场”、“装门面”的多;听取专项工作报告和执法检查议题,大多是“坐在家里定调子,关起门来写稿子,发函征求做样子”,仍然没有真正深入地征求公众意见。

“大会公开,小会保密”,人大公开的范围比较狭窄。人代会全体会议公开,常委会会议和主任会议一般不公开,分组审议和召集人会议更不公开。“栽花”的公开,“挑刺”的保密。诸如人财物的监督信息、重大决策、政府工作失误等问题,只在“小圈子”公开,对普通群众封锁保密。此外,公开不够及时、公开形式的单一、公开只是单项信息传递,缺乏互动性等问题,也时常遭人诟病。

因此,如何深化人大公开工作,让人大变得更为透明,彻底“曝光”在民众面前,尤其是在网络时代,如何实现人大工作的信息化、电子化、公开化,已经成为当前人大制度建议一个重要课题。

从实际的情况来看,各地人大的门户网站,多数情况是单向地发布信息,包括人大会议信息、常委会会议信息、立法监督工作信息等。人大工作如果仅仅停留在这个层面,远远落后于网络民主政治发展的要求。如果仅仅是单向地发布信息,网站是没有生命力的,重要的是建立起良性的互动机制,增强公民社会民主体验的真实性。

以立法为例,可以尝试有组织地将立法工作的关键争论问题,以正方、反方、中立方意见整理,供网民有序地交流、争论、思考,在为立法机关提供意见参考的同时,也是公众自我消化、理解法律的机会,这同时也是一个很好的普法过程。

公开不仅仅是信息公布,而且应该针对社会关注的热点问题,及时地通过网络等媒体给予及时的回应。人大应在加强舆情动态的收集、加强网络的引导上有新的措施,主导舆论导向,有效消除公众非理性民主、情绪式民主带来的消极后果。

能力:避免行政化倾向,增强议事能力

议员专职化是当今西方发达国家议会建设的一大潮流。以美国国会为例,每次年会通常开会260天以上。议员除在国会开会外,还要在选区接待或走访选民、为选民办事等。

2003年,十届全国人大建立了“人大常委会专职委员制度”。这是加强人大常委会组织建设的一个积极措施。随后,地方人大常委会也积极建立了此项制度。从实践的情况来看,这些有专业背景,年纪比较轻的专职委员,在人大常委会发挥了积极的作用,无论是立法工作,还是监督调研等工作,都开展得有声有色。

“‘人大常委会专职委员制度实际上是产生了一批以议政为职业的人。”中国政法大学教授蔡定剑说。

然而,在实际工作中,“专职委员制度”也存在着角色冲突的问题。根据宪法规定,人大常委会组成人员不得兼任政府部门、司法部门的职务,如此规定的含义是把代议机构和行政机构、司法机构区别开来。而现在的问题是,一批专职委员到人大后,进入公务员序列,成为人大机关的领导。这在很大程度上影响了这些委员议事作用的发挥。

这里就有一个制度设计的疑问:专职委员是选拔来做人大机关干部的,还是选拔来议政的?对此,有不少专家认为,从加强人大常委会制度建设考虑,要让专职委员成为专业的议政人员,而不要行政化。

人大常委会组成人员集体履行职责,一个重要的内容就是开会“议事”。因此,怎么提高“议事”能力至关重要。

把好入门关是第一步。从目前的情况来看,加大内部提拔力度,是提高委员议事能力的一条有益路径。这样,不仅有利于人大常委会工作的稳定性,也有利于调动人大干部的积极性和上进心,增强人大机关的凝聚力、吸引力和战斗力。

其次,人大机关要为每个委员提供服务,特别是要提供充分的资料和信息,而不仅仅是为常委会主要领导提供服务。某种程度上讲,信息决定了发言权。

再则,探索和建立常委会议事新机制和新平台。在常委会会议的程序性议题结束后,可以让常委会组成人员报名自由发言,讨论一些人民群众关心的热点问题,以更好地发挥常委会组成人员的作用,提高议事能力。

程序:建立单项表决机制,让会议“辩”起来

就表决程序而言,有整体表决和单项表决之分。我国人大表决,一直采用整体表决程序。随着社会的转型,各种利益在人代会、人大常委会会议上博弈,各种意见交锋激烈,少数地方在坚持整体表决的同时,开始试行单项表决。例如,2006年3月,湖北省人大常委会将“单项表决”写入年度工作要点。当年12月,湖北省人大常委会审议《关于确认湖北省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定(草案)》后,对有争议的七项行政许可事项进行分项表决,其中“家电维修范围技术核准证核发”一项行政许可事项被否决,会议随后通过整个决定的内容。

当前,人大在以整体表决为主体的前提下,应把单项表决作为整体表决的重要补充程序,逐渐加以推行。对于涵盖面广、条文之间内容跨度大的法案,人大代表、人大常委会组成人员对法案的个别条款或者章节存在重大争议时,应当对该部分先行表决,然后再就法案整体进行表决。在具体制度设计上,为保证表决的准确性,对审议时有不同意见的内容或条款,要在专门组织调查研究和论证的基础上,举行单项听证。然后,在人大常委会上对“争议条款”进行单项表决,最后,再对整个议案进行表决。

哪里有表决,哪里就有否决。近些年来,由于表决方式和表决技术的“助推”,“未通过”案渐渐多了起来。正如2002年1月时任全国人大常委会副委员长成思危在北京大学光华管理学院新年论坛上所说:“哪里有电子表决器,哪里的反对票就多。举手表决,几乎都是全票通过。”“未通过”案与程序民主、表决技术的改进产生了互动效应。表决者追求程序民主,而程序民主又助推“未通过”案不断被复制。因此,从制度上明确“未通过”的处理机制,是摆在人大工作者面前的另一个紧迫性课题。

以世界的眼光观察,尽管各国议会的设置和权限互有不同,但辩论是绝大多数议会共同采取的基础性制度。西方国家不但对法案的审议采用辩论形式,立法之外的质询、监督、问责等,也都广泛采用辩论方式。在承认辩论价值的基础之上,各国制定了各自的辩论规程。如美国为保证每个议员都有辩论的机会,采用了著名的“5分钟规则”;德国联邦议院将中心议题都放在周四召开的全体会议上进行,并对辩论过程现场直播,这就是著名的“星期四辩论”。

当然,在我国人大工作中设立辩论机制,必须要解决好几个关键性的问题。第一,谁来辩?辩论的陈述人必须要有专业性和代表性。第二,辩什么?议题的设置对辩论的结果有决定性的影响。第三,谁见证?辩论情况与进展应当面向所有的公众。

国外议会服务机构及职能

国外地方议会的有效运作,在很大程度上得益于一套完备服务机构系统。

一是完善的办事机构。以美国为例,美国国会工作人员就有4万多人,有四大服务机构:一是国会研究部。工作人员800多人,其中有专家600多人。主要任务是为国会提供政策性、综合性法律研究。二是国会审计署。有工作人员5200人,主要任务是审计政府各项拨款和经费开支的合法性和正当性。三是国会预算局。工作人员有220人,主要任务是参与预算方案的编制,审查政府的预算和拨款,为国会提供分析资料。四是技术评估局。由技术专家组成,解决国会审议有关科技提案方案问题。

二是议员个人助手。国外地方议会的一支重要服务队伍是议员个人的助理,即在议会的整体助理班子比较完善的同时,还为议员个人配备助手。例如,在美国的亚利桑那州,州议会为每一位议员都配备了一位助手,助手的主要职能是负责保存议员的档案,帮助议员准备议事日程,帮助议员联系选民,协助议员与议会内部其他机构与人员的联系等。

三是信息咨询系统。为了协助议员有效开展工作,世界各国的地方议会都花了比较大的精力来建立一套专门为地方议员服务的图书馆系统。图书馆的主要功能是为议员提供相关活动的专业知识、国家的法律法规和本地政治经济社会的有关情况。为了保证地方议会的图书馆能够及时收集到相关的书籍,有的国家还规定了凡是在当地出版的图书都必须要无偿为当地议会提供两本。随着信息技术的发展和信息量的增大,不少国家的地方议会目前正在探索将图书馆、研究部和计算机技术支持系统合并,成立信息咨询系统。