代表工作:专业.保障.评判

林 龙 翟 峰

人大决策民主化、科学化水平的提高,基于人大代表履职能力的提升;“一府两院”依法行政、公正司法状况的改进,反映着人大代表监督力度和效果的增强。在新形势下,代表工作如何在前行的道路上继续开疆扩土,收获累累硕果,人们充满期待。

专业:认识你自己

“我们开会,前面8分钟是在歌功颂德,对报告歌功颂德,对自己歌功颂德……”2009年全国人代会上,全国人大代表钟南山针对部分人大代表“10分钟发言8分钟歌功颂德”的表现,进行了“炮轰”。同样是在这次全国人代会上,温家宝总理参加内蒙古代表团的审议,温家宝曾对农民代表顾双燕说:“你是人大代表,有要求我的权利。”

监督“一府两院”工作是法律赋予人大的权力,可就是这样最为基本的常识,还要让总理来强调,这从一个侧面反映出代表对自身权力意识的淡薄,对自己身份和角色的懵懂无知。

代表法开宗明义:“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”

对代表工作颇有研究的全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任李伯钧认为,代表职务从本质上讲,是一种具有实在内容的政治职务。同时,人大代表所执行的是一种法定的职务。与社会上其他通过指派、任命、协商等方式产生的职务不同,人大代表的职务是依法选举产生的,因而是法定的。虽然代表的某些权利可以放弃,但片面地强调放弃权利,却是失职的表现;反过来,代表的义务则必须承担,不然就是代表的不称职。“人民选我当代表,我当代表为人民”。这是每一名人大代表执行代表职务的责任要求。

因此,代表要依法履职,就必须要有一种职业的精神和操守,而不能把代表当作是一种荣誉、一种象征、一种敷衍。而要真正做到这一点,除了意识要不断强化外,能力的提升至关重要。

人大代表要在明确其扮演的角色的基础上,进一步通过代表依法履职活动的实践,切实提升自己履行代表职责的能力。一是调查研究能力。调查研究是人大代表的一个基本工作方法,是掌握民情、政情、社情的重要渠道。人大代表应掌握调查研究的各种方法并能经常地、熟练地加以运用,以获取正确而丰富的第一手资料,为其依法行权奠定基础。二是综合分析能力。人大代表是代表人民的利益与意志,而当今社会多元化的发展趋势,决定了人民之间利益差异性的增大,人大代表要准确、全面地反映人民的利益与意志,必须对人民的各种建议进行综合分析,去粗存精,去伪存真,把那些零散的材料加工成系统的、真实的、具有较强典型性的意见、建议,这样方能真正代表人民群众的利益。三是议事能力。人大代表参与管理国家的事务活动,审议、决定本行政区域的重大事项的形式有:出席本级人代会,列席本级人大常委会会议和下一级人代会,参加人大常委会和乡镇人大组织的评议会及对执法工作开展视察、检查,督促办理建议、批评和意见等,每项活动都需要人大代表有相应的议事能力。四是语言表达能力。“语言表达”是人大代表工作专业的最主要的表现形式。群众的意见要反映给人大及其常委会或者“一府两院”,人民代表大会的决定、决议要向群众传达,国家机关对群众意见的办理情况要向群众反馈,宪法及法律、法规要向人民群众宣传,“一府两院”的工作要进行评议,这些都需要人大代表有较强的语言表达能力,能说会道又敢于说话。

保障:成为你自己

“预算不分明细,不知道钱分到哪里去,不够合理。”

“这个预算报告实在太专业,从头看到尾,看得头都晕了,还是不太明白。”

2009年2月,广东省十一届人大二次会议上,广东省人大代表在对省政府财政计划和预算报告进行分组审议时,专业性过强的厚厚一叠文件让许多代表频频摇头。专业的表述、复杂的图标、纷繁的数据,让多数非财经专业出身的代表如坠云雾。

一个法治的政府、一个宪政的政府首先是一个透明的政府,应该是对社会透明的,更不要说是对我们的人大代表透明。换言之,让人大代表知道政府的各种信息,是人大代表参与履行职责的必要条件。如果连政府的信息都不了解,就不可能来行使权力。一些重大事项的决定,如财政问题的决定,如果没有真正地让代表知道详细情况,就很难行使对财政的监督权。

“知情知政权是人大代表履行职责的最最基本的条件,没有这一点就谈不上履行宪法和法律赋予的职责了。”长期研究人大制度的中国政法大学教授蔡定剑说。

鉴于此,无论是作为地方国家权力机关的地方各级人大及其常委会,还是作为地方国家行政和司法机关的地方各级“一府两院”,都必须依照宪法和法律的要求,为保障人大代表更好地依法履职提供充足的信息。

人民代表大会行使职权都在会议上。近年来,改革当前人代会开会的形式,提高会议的效率,成为社会各界热议的话题。

“那么宝贵的发言机会,都给领导讲了,基层的代表讲什么呢?” “领导代表平时有许多机会发表意见,而作为基层的代表,一年来努力收集和整理的意见却没有发言的机会,这样的安排不合理。”有人大代表很不满意有关部门在人代会上对审议发言的安排。

另外一个值得注意的现象是,由于代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会,只能在按地区划分的小组范围内交流,这实质上也就不可能展开充分的讨论。因此,有专家呼吁建立人代会辩论制度。其实早在1956年,周恩来就指出,将来在代表大会上要建立辩论制度。人大代表提出的意见,政府要出来回答,回答对了,代表满意;不对,就可以起来争论。

此外,在为代表提高履职能力提供服务及保障条件方面,还有一些突出矛盾尚需解决。比如,因人大会议及其闭会期间活动的集中组织方式较为传统、粗放,故与代表履职过程中的自主性、独立性增强这一方面形成的矛盾;再如,不少地方在为代表提供履职条件和服务保障条件,因其模式的固有化和统一化,故与代表工作呈现出的个性化、多元化的需求这一方面形成的矛盾。这些都有待在实践中破题。

评判:审视你自己

“谁来监督监督者?”从来都是权力运行领域的永恒话题。近年来,这样的问题我们问过“省委书记”,问过“审计署”,问过“纪委”,但却很少向同为监督者的“人大代表”发问。

谁来监督人大代表?当然是选民和选举单位。人民依法选举自己的代表,人民也有权监督和撤换自己的代表。选举法规定:代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。

近年来,各地人大在监督代表方面进行了有益实践和探索。一是通过新闻媒体,最大限度地报道人大代表在人代会期间的工作情况和闭会期间的活动情况,包括代表审议各项议案的情况,提出议案和建议的情况以及人代会决定的重大事项和代表开展活动的成果,使选民随时了解自己选举的代表的工作情况。二是开展代表述职、评议代表活动,要求代表向选民和选举单位认真报告任期内出席会议、履行职责、发挥作用情况,并接受评议。三是建立人大代表履行职责记事制度,将代表出席会议、参加活动的情况,定期向选民或选举单位通报。四是对少数不履行代表职责,甚至不参加人代会期间和闭会期间活动的代表,责成其辞去代表职务。

但是,以上做法的效果并不理想。近年来人大代表犯罪的案件屡见报端。虽然这些以身试法的人大代表最后都受到法律的制裁,但是人们不禁要问,为何他们都是在受到公检机关拘留逮捕后才被终止人大代表资格?为什么没有一人在受刑事追究之前就被罢免?

罢免制度是弥补选举制缺陷的一项重要制度(选举也有选错人的时候,即使选出的都是好人也会蜕变),也是防范人大代表为一己之私而滥用人民让渡的权力的有效手段。但是实践中,除了有些因“双规”或“移送司法机关”而被罢免代表职务之外,很少听说哪位人大代表因为议政能力不足、履职积极性不高而被罢免。

代表法规定,代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问。不可否认,大多数人大代表具有高度的责任感和使命感,会主动自觉听取人民群众的呼声,为人民利益鼓与呼。但对于那些只想以“人大代表”身份作为自己保护伞的代表来说,这条规定由于缺乏相应的制度保障,形同虚设。人大代表选出后,在任职期间对其基本上没有硬性的考核和评议,即使选民群众对其已有微词,也没有合适的诉求通道。

而事实上,“选民不认识、不了解人大代表”的问题也普遍存在。一项调查数据显示,仅有30%左右的选民知道或部分知道自己所在选区选出的代表。连人都不认识,又何谈监督呢?

因此,完善对人大代表日常监督制度,首先要做好代表履职的公开化工作。在法律允许的范围内,提高代表活动的透明度,切实保障人民群众对国家事务的知情权,使之有更多、更畅通的渠道来获取代表活动的信息。

其次,要确定监督组织机构。选民和原选举单位有权监督人大代表,但是选民和选举单位分布广泛,缺乏组织性和凝聚力,其监督力量比较薄弱。要加大对人大代表的监督,人大常委会应当承担起监督组织机构的责任,对不合格代表及时组织提出罢免案,以使选民和选举单位能够更有效地行使监督权。

最后,要想有效地实施监督,还必须简化罢免程序。代表法中没有具体规定罢免条件,这也让罢免权的行使困难重重,罢免的启动程序过于复杂。因此,立法上应当进一步明确罢免的条件,简化罢免程序,使其更具可操作性。

在改革和完善选举制度的同时,加强对人大代表履职情况的监督,提高和增强代表职务“不作为”的风险和责任,这方面,我们仍有许多工作要做。