执法检查:探索中前行

洪开开 王 钢

开展法律法规实施情况的检查,是监督法规定的人大常委会开展经常性监督的主要形式之一。30年来,浙江省人大常委会把执法检查放到常委会工作重要位置,有力地促进了法律法规在本行政区域内的有效实施,推进了依法行政和公正司法。

保证宪法和法律法规在本行政区域内的正确实施,是地方人大常委会的一项重要职责。20世纪80年代中期,我省人大常委会开始探索法律法规实施情况的视察检查工作。1987年,以实施宪法为主要内容的执法检查活动首次在我省范围内开展。1993年9月,全国人大常委会出台《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》后,执法检查工作在我省全面铺开,并发展成为加强人大监督的一种重要方式。

随着浙江经济社会的发展和法治浙江建设的不断推进,省人大常委会的执法检查也与时俱进。截至目前,浙江省人大常委会共组织各类执法检查115次,配合或受全国人大常委会委托开展执法检查28次。

有益探索:统一部署,上下配合

1994年5月至7月,浙江省人大常委会首次采取全省统一部署、上下配合的方式,组织开展了农业法和农业技术推广法的执法检查。由于全省各级人大常委会密切配合,同步开展,增强了监督力度,提高了监督实效。15年来,省人大常委会先后对土地管理法、食品卫生法、安全生产法、产品质量法和劳动法等14部法律及相关法规开展了检查。

全省统一部署、上下配合开展执法检查,这是我省在执法检查过程中的有益尝试。经过多年实践,一套卓有成效的规范建立起来:年前广泛征求意见,找准选题;在主任会议领导下,制定方案,明确重点;成立执法检查组,召开全省电视电话会议进行动员部署;各级政府逐级自查,有关专门委员会组织重点调研,掌握面上情况;在各地自查基础上,常委会领导带领检查组,赴各地开展集中检查;召开常委会会议,听取省政府法律实施情况和常委会执法检查两个报告,进行分组、联组审议,提出审议意见,并抓好审议意见的整改落实。

全省统一部署、上下配合的执法检查,不仅督促省级法律法规实施主管部门改进执法工作,也有力地推动了法律法规在全省范围内的贯彻实施。

在具体开展执法检查工作过程中,省人大常委会还探索并实践了“几个结合”,打出非常漂亮的“组合拳”。如在1999年开展水土保持执法检查时,把审议执法检查报告与评议省水利厅厅长结合起来,通过执法检查掌握情况,为评议提供第一手材料;同时,评议又促进了执法检查的整改工作。

与此同时,省人大常委会还把执法检查与地方立法结合起来,在开展教师法、消费者权益保护法、安全生产法等实施情况检查的基础上,制定修改相应的地方性法规,巩固了执法检查的成果。此外,还把执法检查与重大事项决定权结合起来,在开展环保、土地管理、食品卫生等执法检查后,省人大常委会都作出了相关决定、决议,加强了督促检查,建立健全了长效工作机制。

务求实效:抓住问题,扭住不放

秀丽的钱塘江是浙江人民的母亲河,曾经,钱塘江水清澈见底,鱼虾成群。然而,改革开放以来,尤其是20世纪90年代以来,在钱塘江两岸如雨后春笋般建立起了多家医药、化工、电镀、印染、造纸等重污染排放企业,严重破坏了钱塘江的水质,影响了人民群众饮用水安全。

在省人大常委会执法检查组的督促下,省政府对钱塘江两岸的环保进行了大力整治,如今这一问题得到了根本扭转。附近的居民说,如今的钱塘江水,臭气没有了,水里的鱼也可以捕捞了。

这仅是我省环保执法检查的一个缩影。早在2003年,省人大常委会就作出了《关于建设生态省的决定》,2004年即开展对生态建设和环境保护的执法检查,接着又连续3年进行跟踪督查。连续4年的专项执法检查,推动了省政府开展“811”环境污染整治行动,解决了一批严重影响环境的重大污染问题,促进了生态补偿机制等一系列政策措施的出台,有力地推动了生态省建设和环境保护工作。

对看准的问题,扭住不放,一抓到底,并连续几年进行跟踪督查,抓出成效,这是我省人大开展执法检查的重要特点。

向社会公开和接受代表、群众监督,是监督法规定的一项基本原则,也是确保执法检查取得实效的重要前提。多年来,省人大常委会在开展执法检查过程中,还十分重视发挥舆论监督的作用,主动邀请新闻媒体全程参与执法检查,取得了很好的社会效果。

在连续4年的生态建设和环境保护执法检查和跟踪督查中,省人大常委会与各新闻单位密切配合,强化执法检查的新闻报道,推出了不少新的举措。2005年,省人大常委会召开新闻通气会,公布了明察暗访中发现的4家有严重偷排污水的企业,在新闻媒体上曝光,给这些企业造成强大的舆论压力。检查中,中央、省级10多家新闻单位派出多位记者随检查组采访,采写了大量新闻稿件,为执法检查营造了浓厚的舆论氛围。

特别值得一提的是,2005年省人大常委会会议首次通过网络视频对省政府《关于生态省建设和环保执法检查整改工作情况的报告》和省人大常委会《关于建设生态省决定和环境保护法执行情况跟踪检查的报告》进行了在线直播。其中透露的相关数据和人大常委会报告的严厉口吻令网民们印象深刻。

不断完善:规范前行,依法监督

随着民主法治建设的推进,人民群众的权利意识、主体意识、参与意识不断增强,对人大监督工作的民主化、规范化、制度化提出了新的、更高的要求。如何贯彻实施好监督法,进一步提高执法检查的针对性和实效性,是地方人大监督工作面临的一个课题。

按照“少而精”,突出重点、讲求实效的原则,常委会每年只能选择一部或几部法律进行检查。因此,在如何科学确定议题上,浙江省人大常委会作了一些探索。

按照监督法规定的收集监督议题的6条途径,省人大常委会广泛听取各方面的意见,拓展民意渠道,扩大公民的参与。议题的筛选,既考虑所提选题对全局工作的重要程度,又考虑经过民主程序所形成意见的集中度,逐步建立科学的筛选程序。在多年的实践中,省人大常委会综合各方面因素提出监督计划方案,由主任会议确定,从而使每年的执法检查项目更加贴近中心、贴近实际、贴近群众。

突出重点,加强执法检查的前期调研,这是执法检查能否取得实效的关键。一部法律涉及的问题很多,不可能面面俱到都去检查,必须抓住实施中存在的突出问题,有针对性地进行检查。有关专门委员会十分重视前期调研,在全面掌握执法情况的前提下,摸清底数,确定重点,制定总体方案,提出工作要求,为开展集中检查奠定了良好基础。

执法检查制度化、规范化关系到执法检查的长效。在实践中,执法检查通常在主任会议领导下,成立执法检查组,由常委会分管领导担任组长,具体组织实施各阶段的工作,执法检查的长效机制正逐步建立和完善。

同时,提高常委会审议意见的质量和加强审议意见的督促整改也非常关键。坚持分组审议和联组审议制度,完善了审议意见形成机制。按照“全面、客观、真实”,“重点突出、目标明确”的原则,审议意见既指出执法检查中的问题和不足,又提出解决问题的办法,可行性和可操作性不断增强。

从人大工作的性质和监督法规定来看,监督公开应当是全过程、无保留。以往的执法检查过程、会议审议、审议意见等,都通过人大公报、杂志、网站等平台向社会公开,公民旁听和视频直播也不断应用于执法检查工作中,执法检查不断走向透明,已成为扩大公民有序参与,推进人大工作公开化、民主化的重要平台。