盲流

刘江茹 吕新民

在20世纪50至70年代,特别是在三年困难期间,一直到今天,在人们的日常工作或生活里,有一个从远古踏步而来与保甲制度相伴而生又与当代户籍制度相随的名词,经常用于对某一群体的人们或某一个人的称谓与评价,并深切地影响着人们的思想观念和行为,这个词就是“盲流”。

“盲流”一词的出现,集中反映了那个时代社会政治经济的特点。是天灾人祸经济异常困难的情况下,人们为谋生求生而对环境不断求变的真实写照。

中国是一个有着两千多年封建社会的国家,在漫长的发展演进中,封建统治阶级为了巩固统治,强化集权,保障税赋收入,加强对人民的控制,以维护社会稳定和便宜对人民的役使,建立了邻里互保连坐的保甲制度,并一直沿用到南京国民政府时期。保甲制度是一种户籍管理制度,当代户籍制度即由其发端而来。保甲制度将城乡居民(主要是农村居民)以户为基本单位进行管理,清查户口和进行户口登记是其主要功能之一。

在保甲制度下,除非有朝廷或政府的诏令,人们不得随心所欲地迁徙或流动到户口所在地以外的地区,广大农民被牢牢地禁锢在土地上日出而作,日落而息。否则,无论天灾还是战乱人祸等到户籍所在地以外逃荒、谋生、避乱的人,相对于那些在户籍原地未迁徙、变动的人而言,一律被称为“流民”。“流民”的产生,是实行户籍管理制度的必然结果。

新中国成立后,为了肃清残匪,维护社会治安,安定人民生活,巩固新生的人民政权,公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,自此当代中国的户籍制度先城市后农村开始逐步建立。户籍制度规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出、社会身份变更等进行管制的一整套规范的做法。到1958年1月9日《中华人民共和国户口条例》颁布,我国城乡统一的户籍管理制度就正式形成了。1958年的“条例”,首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容,从制度上,使土著人口和外来人口、城市人口与乡村人口有了一个事实上的身份等级。之后,城市户口的公民又与各种社会待遇和具体政策相挂钩,彻底与农村户口的居民分割开来,致使城乡差别越来越大,形成城乡“二元结构”的社会体制,一直延续至今。

人往高处走,水往低处流,户籍制度下城乡差别的存在,由于城里人在工资、劳动、住房、教育和社会保障诸方面有着比农村户口的人更优越的条件,农村户口的人们为着改善自己的生活条件和社会地位,就必然有向具有更优越条件的阶层或地区流动的渴望和要求。同时,在自然灾害严重,经济萧条,人民生活困难的窘境下,人们为谋生,或逃荒,或外出寻找工作,也必然导致人口的流动。又由于改革开放以前,我国长期实行的高度集中的计划经济管理体制,人口的流动完全是由政府有计划安排进行的,因此,那些非由政府计划安排而导致的流动人口就成了盲目流动的人口,即所谓“盲流”。

“盲流”一词是对以农民或灾民为主体“盲目流入城市”或其他非户口所在地地区的人口和现象的简称。“盲目流入城市”一词先多见于各地关于劝阻农民流入城市的文件、电报等。1953年4月17日中央人民政府政务院《关于劝止农民盲目流入城市的指示》则正式使用了这一用语。“指示”认为,农民盲目流入城市的原因,主要是他们想参加城市建设,进入城市寻找工作。但由于城市建设尚处在开始阶段,劳动力需求有限,农民盲目流入城市的结果不仅造成了城市失业人口的增加和安置困难,而且使得农村劳动力减少,影响春耕播种,造成农业生产上的损失。因此,要求各地切实做好对农民的耐心解释和困难救济工作,劝止农民盲目流入城市。对已进城者,可酌情适当给以补助或路费,动员其迅速还乡。并规定,对要求进城找工作的农民,除有工矿企业或建筑公司正式文件证明其为预约工或合同工者外,均不得开具介绍信;各城市建筑工程单位,应对工程设计、用人多少、工种数目等详细计划,通知当地建筑工程管理机关和劳动部门,以便有计划、有组织地调配和调剂劳动力。

1957年7月29日,国务院转发公安部《关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生问题及解决意见的报告》,进一步分析了造成农民盲目流入城市的原因:一是有些地区灾情严重,粮食供应紧张,生产救灾工作没做好;二是有些灾民羡慕城市生活,不安心农业生产;三是有些地区对农业生产合作社的劳动力未能充分组织,随便开证明或迁移证;四是部分企业、基建单位不经劳动部门批准私招乱用盲目进城农民;五是工资改革和全行业公私合营后职工生活普遍提高,许多家在农村职工的家属投奔城市居住。同时,该报告还有针对性地提出了通过开展生产救灾、对农民进行说服教育、户口迁移控制、劳动力统一调配和动员流入城的农民返乡、适当安置救济等一系列解决农民盲目外流的具体措施。

同年9月14日,国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》,明确要求灾区应做好救灾工作,稳定灾民情绪,不使外逃,并要求各城市一律不许随意招工用人,对盲目入城的农民要随到随遣返,对无票或打短程票走长途的,要交就近车站转由地方政府立即遣返。据相关资料显示,北京市海淀区某工地仅8月初至8月中外来的农民就由50余人增至500余人,全市至8月中旬共流入农民5000余人。又据相关资料披露,1956年秋至1957年3月,北京、天津、南京等18个城市和陕西、甘肃、新疆、黑龙江等8个省区的一些主要城市流入的农民、灾民即高达40余万人。大量农民盲目流入城市,不仅减少了农村劳动力,影响了农业生产的发展,而且也给城市的就业、住房、吃粮、社会治安等带来极大压力和隐患。那些找不到工作的农民,许多流浪于街头、车站、林区、矿区等,以乞讨为生,有的甚至进行偷盗和抢劫,严重影响了城市形象和社会稳定。

为彻底解决农民盲目流入城市的问题,加强人口管理,适应当时国际国内背景下对敌斗争提供人口资料、进行公民身份证明、维护社会治安和公民合法权益以及有计划地经济建设降低计划成本的需要,1958年1月9日国务院正式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,其中第十条明确对人口迁徙自由进行了限制,规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向住地户口登记机关申请办理迁移手续”。“条例”以法规的形式对农民盲目流入城市的问题进行了规范,使各级政府在解决“盲流”问题时有了法律依据。尽管如此,由于1958年“大跃进”和1959年开始的反“右”倾的错误,加上1959至1961年的三年困难时期造成的国民经济的严重困难,期间仍发生了大量灾民为谋生四处逃荒和盲目流动的现象,或由农村流入城市,或由此地流入彼地,流民问题成为一个需着重解决的重要问题。据有关资料披露,1959年4月份天津市区收容的外流人口就有9241人,从河北全省情况看,仅1959年前3个月外流的人口就高达18万余人。1960年1至4月份,据不完全统计,河北省农民外流的就有15万多人,其中二三月份最多,约占总外流人口数的70%左右,且以青壮年为主。从20世纪50年代开始,直到改革开放前,盲流问题就成了中国社会一个不可回避的突出问题,也成为各级地方政府一项经常性的严抓控管的艰巨工作。期间,“盲流”一词所涵盖的范围,也随着时代的发展和国家政治经济形势的变化相应进行了延展,由起初的主要指由农村进入城市寻找工作的农民、因灾进城谋生或四处逃荒的农民,进一步拓展到包括城市、农村在内的一切游手好闲、不务正业,或因犯罪等原因没有固定职业或正当职业的人。此时,“盲流”的称呼,具有政治上的歧视和道德上的贬低性质。

“盲流”在改革开放的新形势下已被“农民工”一词所取代。并赋予了新的内涵。

随着有中国特色社会主义建设的不断向前推进和社会主义市场经济的日益发展,大量被解除政策束缚的“农民工”纷纷拥进城市,不仅促进了所在地经济的繁荣和城市的发展,而且农民工把大量收入汇回家乡,甚至有的积累了资本和经验回家创业,也有力地带动了家乡经济的发展。

党的十一届三中全会以后,党和国家的工作重心转移到经济建设上来,改革开放的经济政策从沿海、东南向内陆延伸,人们有着经济上富裕起来进而改变自身社会地位的迫切愿望。因此,从80年代起出现了农民大量拥入城市,特别是改革开放试点城市的“民工潮”现象。据统计,1982年全国流动人口达2000万人次,1987年增加到7000万人次,进入20世纪90年代,流动人口的增长速度之快,数量之大,远远超过了人们的预料。北京、上海、广州等大城市的日均流动人口都超过了100万。

农村劳动力外流,从时间上看,起初大多是利用春节前后、或夏季前后、或秋季前后的农闲时间短暂外出,进行季节性外流。后来,随着一些人事业上的成功,或有了相对稳定的职业和收入,便形成了部分人口常年外流的状况。他们常年脱离土地而居住在城市,完全从事非种植生产劳动,构成了一道无迁移证的农民移民新景观。从职业岗位看,主要从事大城市中较低层次的工种,有的甚至不得不小心翼翼看着城里人的脸色行事,送煤球、扫垃圾、掏茅坑、收废品、烧锅炉、挖基建壕沟等等,专捡城里人不屑一顾的事情去做。但随着时间的推移,农业流动人口队伍的不断壮大和初进城者的成功与经验积累,现在已出现农民工工种逐渐向高层次扩张的趋势,而那些低技术含量的工种则留给了农民工的后来者。此时以农民为主大量拥人城市的流动人口,已不再像上世纪50至70年代那样是被动的、为生存而四处流浪逃荒的“盲流”,而是适应我国改革开放和工业化、城镇化进程涌现出的一支新型的劳动大军。他们为事业而奋斗,为生活的美好和个性发展而自主选择新的工作地域或部门,其目的是实现自身的人生价值,故被冠予了新的称号——“农民工”。造成大量农民再次流人城市形成民工潮的原因,主要有以下几方面:

一是长期以来中国经济社会结构的二元化格局,使得城市发展水平较高,农村较为落后,城乡差距大,发展极不平衡,工农业产品的价格剪刀差的长期存在,使得农业比较效益下降,城乡居民收入差距不断拉大,这与农民强烈要求致富的愿望极不适应。在温饱问题得到基本解决和对土地的依赖相对减弱的情况下,农村大量剩余的劳动力希望走出深山僻村,到就业机会多、收入水平高、生活条件好的城市务工致富。

二是传统的城市人口管理体制松动,一系列体制藩篱的打破,为人口流动和劳动力资源的重新配置提供了现实的可能性。在传统的计划经济模式下,由于严格的户籍制度的限制,城乡界限分明,农民进城受到严格限制,外出更需乡政府以上证明,农民根本没有机会长期工作生活在城市中,只能在“高就业、低效益”的怪圈中磨洋工。在改革开放和受市场经济冲击的新形势下,人为的城乡隔绝局面被打破,使得城乡间经济社会联系日益密切。同时,一方面,家庭联产承包责任制的确立,也极大地解放了农民,取消了过去强加在农民身上不准离开土地的行政性限制,使农民获得了对自身劳动力的支配权;另一方面,城市劳动用工制度的改革,也突破了劳动力配置城乡封闭的模式,企业用工的大门得以合法地向农村劳动者开启,于是那些勤劳肯干、吃苦耐劳的廉价农村劳动力就成了某些工种的首选目标。新的形势,不断地改变着农民传统的价值观念,“三十亩地一头牛,老婆孩子热炕头”的旧观念逐渐被致富奔小康、闯天下长见识的新观念所取代。他们中先行流动进城农民的成功,在周围农村中引起了强烈链式效应,带动了更多的农村剩余劳动力涌向城市、集镇、经济开发区、大型厂矿企业、养殖场、居民区和旅游观光区等。

三是我国虽然人口众多,但分布极不均衡,区域经济发展水平存在巨大差异。东部地区经济迅速崛起,第三产业蓬勃发展,乡镇企业也如雨后春笋纷纷建立和壮大,就业机会增多,生活水平和收入也相应显著提高,而西部地区发展相对缓慢,经济杠杆对人口的流动产生了空前的影响,因此大量人口向东南沿海流动,且“孔雀东南飞”的趋势亦愈来愈强。

农村和城市经济体制改革和政治体制改革的宏观背景下,由于禁锢社会人口流动的户籍制度、商品粮制度、劳动用工制度、人事制度、农民进城居住制度、个体和私营企业政策等的调整,最终促成了社会人口大流动。这虽然极大地解放了农村剩余劳动力,但从信息的获取上看,这些已不再被称为“盲流”的农民工,由于在获取外出就业信息上更多地依赖以地缘、血缘、姻亲关系而不是依靠政府或由政府批准的职业介绍机构,因而在决定是否外出,外出到什么地方,从事什么职业,以及如何解决异地就业生活等问题上,仍带有很大程度的“盲目性”。他们到达目的地后,找不到工作或找不到合适工作的情况经常发生,于是有的在城市里不断变换着工作岗位靠打零工或乡友接济维持暂时的生计,有的甚至被迫返回故乡,不但没有赚钱致富,反而因路费和吃住等的耗费使得家庭生活更加困难。同时,在以户籍制度为核心的管理体系没有彻底改革的情况下,以农民为主的大量流动人口进城,也使得城乡大变革大融合的过程更加复杂困难,出现了许多新的情况和新的问题。

首先,我国长期存在的二元社会体制,使得市民往往会享有一种特权思想和具有高贵身份的心理,对农业流动人口存在心理排斥和认识上的偏见,以及行为和态度上的歧视与轻蔑。在媒体和大众化的用语中,农业流动人口往往都被认为是“低素质”的群体,甚至有的至今仍被视为“盲流”。而对于大多数农业流动人口来说,由于市场渠道不畅和转轨时期产生的求职制度的缺位,加上情感上、心理上与城市居民的隔阂,使得他们在进城后选择了与自己身份比较相同的人员交往并形成了自己的社会网络和文化圈,这必然阻碍他们与市民之间的相互交往和感情沟通,不利于他们融人城市社会。

其次,城市政府、社会单位、居民委员会等社会组织在现实中都存在着一定程度的对农业流动人口的有意忽视或漠视,这些组织在分配包括教育、就业、住房、医疗福利、公共服务和社会保障等的社会资源时,几乎不涵盖任何农业流动人口。而正是这些农业流动人口,在默默地为城市的发展做着贡献。待遇上的不平等,社会制度导致的城乡居民身份地位的不平等,使得城市农业流动人口成为缺乏保护缺乏约束的社会边缘化人口群,不利于城乡差别的缩小,不利于和谐社会的建设。

第三,农业流动人口客观上对城市土地资源、环境保护、城市基础设施承载能力提出挑战,对就业、治安、城市管理和公共服务等也造成了很大压力。

第四,农业流动人口就业基本处在劳动力市场的低端职业领域,发端起点低,职业升迁受限,加上工资收入低,劳动时间长,劳动强度大,使他们很难有时间、精力和财力去实现自身的提高与发展,从而不利于增强其城市市民的责任感,阻滞城市化的进程。

第五,农业流动人口进城后难以迅速适应社会环境的变化,长期生活在农村形成的传统观念和文化习俗、行为方式,如小农意识、散漫、缺乏时间观念、安于现状缺乏竞争意识等,深深植根于他们的头脑中,也同样不利于中国城市化的进程和社会的融合。

在未来中国城市化的进程中,大量农业流动人口进入城市,从现代化、城市化的历史进程来看,是经济发展和社会发展的必然结果。尽管仍存在着上述问题,但它毕竟是伴随现代社会发展进程出现的新问题,因此还必须用发展的方法来解决。只要各级管理部门切实转变职能,强化服务意识,充分利用信息化手段,搭建起以促进经济发展和社会稳定为目的的服务平台,建立起符合当地实际、统筹规划、运转协调、衔接顺畅、管理科学、服务高效的流动人口服务管理机制,加大与农业流动人口输出地的对接工作,并根据本区域对流动农业人口的需求情况,与农业流动人口输出省、市、县建立稳定的培训接受机制,有计划、有步骤、有针对性地开展对农业流动人口的培训和接受工作,准确提供用工信息,减少农业流动人口的盲目性,同时坚持“以人为本”的执政理念,进一步深化户籍制度的改革,废止城乡分离的“二元制”户籍管理制度,实现从户籍制度到公民身份制的转变,实行实际居住地的户口登记制度,使公民一张身份证走天下,充分享有宪法赋予的依法迁徙的自由,“农民工”一词也终将和“盲流”一词一样,会随着经济社会的发展和城市化进程的加快,化作历史的记忆符号。