当前我国行政管理特色

孙庆仁

【摘要】 从物本行政、经验行政和人治行政三个方面分析了我国行政管理的“管理行政”特色,提出了又“管理行政”向“服务行政”的观点。

【关键词】 中国;行政管理;特色

就当前情况看,我国行政管理的发展正处于由传统行政向现代行政的转变过程之中,传统行政的一些固有特征与全球化之间存在着一些难以克服的矛盾。入世首先和主要的是政府入世,政府行为要受到WTO规则的约束和规范,这就对政府行为提出了新的要求和挑战。认真分析我国行政管理特色,并有针对性地加以改革,是我国改革和发展的必然趋势。

一、显著的“物本行政”特色

1.把促进物质财富的增长作为政府行为的最终目的。近代中国社会,由于经济落后而被动挨打,希望国家富强成为很多有识之士的共识,期望政府能够领导国民发展经济,使国家富强起来,这是近代中国行政文化的主流。中华人民共和国成立之初,当时的中国“一穷二白”,百废待兴,迅速恢复和发展国民经济成为当时国家和政府的首要任务。十年“文化大革命”致使我国经济走向了崩溃的边缘,“文化大革命”结束后,党和政府痛定思痛,果断地作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的英明决策。二十多年来,党和政府在领导人民进行经济建设方面取得了有目共睹的巨大成就。事物总是一分为二的,在经济高速增长的背后隐藏着许多不容忽视的社会问题。某些政府官员看来,政府行为的根本目的就是为了发展经济,增加财政收入,没有看到物质财富创造的最终目的是为了满足人的需求,促进人的全面发展。

2.过分强调政府促进物质财富增长的职能而忽视政府社会服务和公共管理的职能。政府主要有经济、政治、文化与社会等方面的职能,尽管在不同的时期政府的职能有所侧重,任何时期都不应该对其它职能予以偏废。从我国政府职能发展的历程来看,确实存在着常常因重视某一职能而偏废其它职能的现象。改革开放以前,特别是在“文化大革命”中,我国政府因过分强调政治职能而忽视了经济、社会和文化职能,“文化大革命”结束以后,政府将全部工作重心转移到经济建设上来,这就意味着政府职能的侧重点是经济职能。由于对“以经济建设为中心”的片面理解,政府在充分发挥经济职能促进物质财富增长的同时,对其它职能重视不够,尤其是对社会管理职能重视不够。

3.过分强调政府在促进物质财富增长方面的绩效而忽视政府在社会服务和公共管理方面的绩效。评价政府绩效总离不开一定的标准,,在改革开放以前,各种各样的政治指标成为评价政府绩效的主要指标,甚至是唯一指标。改革开放以来,随着政府工作重心的转移,对政府绩效进行评价的指标体系自然也会发生变化,经济指标成为评价政府绩效的主要指标。问题不在这里,在有些地方在实际操作过程中,把经济指标当成了唯一指标,经济指标也是不全面,换成了单纯的GDP指标,有关社会服务、公共管理的其它指标则没有引起够的重视,产生了所谓的“一条腿长、一条腿短”的问题。

上述几点表现的实质在于政府在管理上过分地“重物轻人”,没有看到政府促进物质财富的根本目的是为了满足人的需要,促进人的全面发展。

二、传统的“经验行政”特色

1.它以经验作为行政管理的基本依据,排斥科学理论的指导。行政管理需要一定的经验,科学的行政管理也不排斥经验,注重经验对行政管理的重要作用并不是经验行政的错误,经验行政的错误在于没有理论的指导或排斥理论的指导。我国今天的行政管理与二十多年前相比,在这方面已经有了长足的进步,由于我国行政管理理论研究中断了三十余年,自恢复至今还只有二十余年的历史,目前很多理论研究尚欠深入且普及程度较低,我国离科学理论指导下的行政管理还有较远的距离,在一定意义上说还带有经验行政的色彩。

2.它以手工式的操作技巧作为行政管理的方式方法,排斥科学技术手段与方法在行政管理过程中的运用。在漫长的行政管理历史发展过程中,人们创造了很多行政管理的方式方法,传统、经验式的方式方法对于提高行政效率和质量曾经起过十分重要的作用。随着现代科学技术的发展,大量的科学研究成果和技术手段被运用于行政管理过程之中,如通讯技术、信息技术等,尤其是电子政务和办公自动化的出现,使行政管理方式方法的科学化成为一种必然趋势。我国在电子政务和办公自动化方面也呈蓬勃发展之势,由于受到原有观念和现有技术、经费等因素的影响,在这一发展过程中也存在不少问题。

3.它过分强调行政管理者个人的作用,不重视科学的行政管理制度建设和专家参与。经验行政主要是依赖行政管理者个人的经验进行行政管理,认为行政管理的效率与质量是由行政管理者个人的经验决定的,往往不太重视科学的行政管理制度的建设。这就造成经验行政与人治行政具有不可分离的关系,与法治行政则难以相容。这样的行政管理者由于过于信任自己的行政经验,往往对于专家在行政管理过程中的应有作用不易理解,有意无意排斥专家对行政过程的参与,常常造成决策的失误。

三、典型的“人治行政”特色

1.行政管理的基础权威来自领导者的个人权威。在行政管理过程中总是离不开一定的权威资源,没有一定的权威,行政管理过程中的管理者和被管理者的关系就建立不起来。在法治论者看来,这种权威当然只能来源于法律,在人治论者而来,这种权威就是领导者个人所具有,是由领导者的权力或个人魅力所产生,谁的职位最高,权力最大或最具个人魅力,也就最有权威。

2.权大于法,以政策代替法律,在政策制定过程中领导者个人又起着决定性的作用。行政管理过程表现于行政权力运用过程,即运用行政权力来制定政策和执行政策的过程,法治行政论者认为公共政策的制定必须按照法定程序进行,由法定的政策制定机构决定。人治行政论者则认为,政策制定是领导者的一个运用谋略或策略的过程,行政领导者可以根据自己的意志或理念决定政策的内容,认为法律缺乏弹性,政策则可以随机应变,把政策变成一种高于法律的手段。

3.道德说教与服从个人权威相结合的行政运行过程。行政管理者必须遵循一定的道德规范,道德教育作为行政管理的一种手段是必要的。人治行政模式则把这种必要的道德教育变成了上对下的一种道德说教,作为维护领导者个人权威的一种手段。人治行政是以个人权威和严格的等级制为基础的,提倡忠于领导、服从领导个人权威是行政过程得以运行的重要前提,道德说教正是建立这样一个前提的重要手段。全球化时代的到来,使这种人治行政管理方式受到了严重的挑战,全球化首先是经济的全球化,经济全球化实际上是市场经济机制作用的结果,市场经济的本质要求就是法治行政,市场经济关于建立统一市场的要求需要法律来加以规范,需要由法律权威来代替个人权威,以保持行政管理权威的稳定性。

当前我国行政管理有着鲜明管理行政的特色,这些特色深深植根于我国长期的行政管理文化的土壤之中,又在世界大潮流之中,面临着由管理行政向服务行政转变的迫切需要。

参考文献

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