论国内开发区的发展路径及衍生效应

2009-01-21张建华

中国名城 2009年10期

摘要:本文立足于产业集群与技术创新两根主轴对开发区建立与发展的两轮驱动作用,对中国开发区的形成与发展机制、产业集聚及壮大规律、空间区位整合和技术创新趋向,进行了系统化的探讨,分析了开发区发展的三种演化途径以及伴随演化路径的三大衍生效应,并给予一些政策性建议。

关键词:开发区;发展路径;衍生效应;政策性建议

Abstract:Based on the double-wheel driving effect of industrial cluster and technical innovation on the establishment and development of development zones, this paper carries out systematic discussion on the formation and development mechanism, industrial collection and expansion principle, spatial integration and technical innovation trend of the development zones of China; in addition, it analyzes the three evolution routes in the development of development zones and the three derivative effects accompanying the evolution routes and some policy suggestions are proposed.

Key words:evelopment zone;development route;derivative effect;policy suggestion

中图分类号:C91文献标识码:A 文章编号:1674-4144(2009)10-14(5)

作者简介:张建华南京高新区管委会副主任东南大学经济管理学院博士生

当今世界,高新技术产业和开发区的发展已成为世界各国竞争的焦点。改革开放以来,我国政府高度重视高新技术研发和高新开发区的发展,而产业集群与技术创新两条主轴对开发区建立与发展有着两轮驱动作用。产业集群是指在特定区域中,具有竞争与合作关系,且在地理上集中,有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构、相关产业的厂商及其他相关机构等组成的群体①。产业集群是政府利用产业具有强烈自发集群的特性,通过培育产业发展所需要的各种要素和环境,积极扶持城市专业化产业群的孕育、萌芽、发展、壮大,反过来再通过产业集群的发展促进各种要素和环境的不断增强。技术创新是推动经济发展的主要动力,是影响产业结构变化和世界经济格局的重要因素。因此,对开发区发展问题的分析,要认识到产业集群是开发区建立的基础和首要条件,还必须强调技术和知识的创新与扩散。无疑,产业集群高、技术创新强是每个开发区努力的方向。

一、分析开发区发展的三种演化路径

根据开发区产业集群的强弱、产业集群的高低出发,一个开发区从无到有、从小到大,从产业集群低、技术创新弱出发通常有三种路径:

1.路径Ⅰ:从产业集群低、技术创新弱,经过产业集群低、技术创新强的阶段,再至产业集群高、技术创新强的状态。

2.路径Ⅱ:从产业集群低、技术创新弱,经过产业集群高、技术创新弱的阶段,再至产业集群高、技术创新强的状态。

3.路径Ⅲ:从产业集群低、技术创新弱,直接到产业集群高、技术创新强的状态。

在中国开发区的发展历程中,无论是这三个路径中的哪一条发展路线,都有一些因素在起着关键的作用。客观地承认,国内大多数开发区正在经历路径Ⅱ,如昆山、天津、广州等绝大部分经济技术开发区和相当一部分高新技术产业开发区;少数开发区经历的是路径Ⅰ,如南京、西安、杨凌等为数不多的高新技术产业开发区;只有个别开发区能够达到路径Ⅲ,比如苏州新加坡工业园区。

从现象上看,路径Ⅱ较易,路径Ⅰ较难,而路径Ⅲ的演化难度最大。为什么会出现这种现象?有三个方面的原因:

第一,中国逐渐成为“世界工厂”(为世界市场大规模提供工业品的生产制造基地)②的趋势决定了途径Ⅱ的易达性。国际产业转移形成了产业集聚,开发区是首选之地,而且优惠政策的示范作用使得中国已经成为跨国公司全球战略安排中的一部分。在跨国公司全球网络中,生产制造中心、研究开发中心和管理营运中心是3种重要的节点③。经过十几年的投资,中国作为跨国公司的制造中心已经初具规模。一些跨国公司也在中国建立技术开发中心,但这些开发中心多数还处于初级阶段,往往只进行针对中国市场的适应性开发。在这些经营网络的节点中,增加值最大的是营运中心。由于交通、通讯等基础设施的不足,特别是知识密集型服务业落后,中国还难以作为跨国公司的营运中心。显然,在跨国公司的全球战略安排中,中国还处在比较低的层面上,在全球化中分享的利益有限。再加上国内普遍性的将科技成果转化为现实生产力的能力不够,这也是造成国内大多数开发区沿着路径Ⅱ发展的根本原因。

第二,与目前国内工业化与城市化的并行有关。过去20年间,在城市内部空间自身演化和城市功能创新以及经济发展的推动下,“开发区热”方兴未艾。时代背景的变迁导致了城市功能的转型,与新的城市功能相适应,新的产业空间要素就开始孕育和发展,随之新的产业空间开始扩散并形成产业集聚点,围绕这些新的集聚点,新的产业空间要素不断集聚与扩张,最终成为新的开发区④。而三条演化路径中,相对粗放式的路径Ⅱ比相对集约式的路径Ⅰ肯定占有优势,而路径Ⅲ没有“众星捧月”的“天时、地利、人和”是不可想象的。就拿基础设施投资强度来说,国内开发区目前普遍平均在每平方公里2至3亿元,而苏州新加坡工业园区平均达到了每平方公里10亿元⑤。当然,苏州新加坡工业园区其独特的区位与运行体制、高标准的基础设施、空间开发模式、基础设施先导、工业先行、房地产与服务业跟进,是园区开发模式的主要特色内容,其他开发区也许只能学习和借鉴,无法模仿,更不能复制和照搬。这也可能是路径Ⅲ相对比较困难的原因。

第三,与地方政府的意志有关。短期化、追求政绩工程使得地方政府往往要求开发区先出形象,产业集群与技术创新孰先孰后自不必说。前者某种程度上可以大干快上,而后者常常需要“慢工出细活”,所以这也是各地招商引资争夺战愈演愈烈的根本原因。而且城市空间分化是城市新产业空间产生的直接动力,而产业的空间集聚和产业集聚带来的空间扩张则是新产业空间发展的主要标志和途径⑥。所幸中央政府已经意识到了这个问题,开始大力宣扬自主技术创新、科学发展观以及创立和谐社会。

按照国际上的惯例,成功的高科技园区作为地区性网络有着以下标志要素:拥有世界一流的大学、拥有高度集中的风险基金和风险管理、具有企业家精神、拥有高技术移民以及公司和相关的协会,这些要素在地区性网络中彼此相互支持。要有以下6个支持系统来达到高科技园区的发展目标:创造性的研究和开发、货物储藏和转运中心、风险资本投资机构、供应链管理网络、高科技产业资本聚集系统、金融增值服务系统。对于处于发展中的中国开发区,一步达到类型Ⅲ的难度可想而知。

实际上,不管是路径Ⅰ、路径Ⅱ,还是路径Ⅲ,都是迈向产业集群高、技术创新强的开发区类型的有益尝试。利用地区独特的力量建立地区创新中心,充分利用主导产业链实现从跨国公司到新企业的实用企业战略,以及处理好经济政策、智力资本、劳动力成本等一系列关键问题都是必须的。

二、伴随演化路径的三大衍生效应

受到核心产业兴衰、区域环境、市场竞争、政策变化等各种因素的影响,产业集聚存在着一个发展演变过程,大体可以分为形成、快速集聚、稳定发展和衰退四个阶段。高新技术产业是知识密集型产业,其产品具有技术复杂、生命周期短、附加值高,研究开发费用大等特点,一般来说,高新技术产业的区位趋向于集聚在具有基础设施完善、智力资源密集、信息灵通、生活环境良好、交通通讯便利、金融市场发达的地区⑦。良好的环境可以吸引高级人才,发达的金融市场有利于形成风险投资。科学基地效应促使高技术企业集聚在大学或科研基地附近,以便于获得知识资源,包括高技术成果,技术的咨询和指导。所以,开发区的产生与发展机制存在空间分化、创新开放协同和地理扩张三大效应。

1. 空间分化效应

空间分化效应就是城市功能转型推动的新型产业要素从原有的城市空间分离,在空间上进行区位选择和在新的区位上进行产业集聚与空间扩张的过程。正是伴随着路径的演化,产生了开发区的分化效应。而这种效应是通过集聚与扩散来完成的,原来属于优势区位的空间因为不适应新的城市功能的需要而衰落,原来居于劣势的空间由于适应新的城市功能的发挥而成为新的集聚中心,而在现有城市空间集聚点中无法找到合适的扩展“苗床”的城市功能,则通过向新的区域扩散发展而催生出新的空间集聚区并逐步扩大。开发区便由此成长起来了。

在此过程中,国内的开发区与国外的开发区形成途径不同:我国绝大部分开发区通过计划性的外来干预机制来完成,主要是预先的规划选择,通过人为的规划,为开发区择定一个发展的空间区位和可能的产业结构,这是“自上而下”的发展模式;而国外大多通过偶发性的产业自发选择和集聚机制来完成,形成新的产业空间,这是“自下而上”的发展模式。

2. 创新开放协同效应

无论是新产业区理论倡导的增强企业的本地结网和根植性,还是全球化背景下新的国际劳动分工理论要求的扩大开放融入全球体系⑧,以及创新理论要求的提高自我创新能力促进发展的思想,对我国开发区的发展都具有重要的指导意义。不论是偏向本土性的开发区由创新到开放的发展模式,还是外向型开发区由开放到创新的发展模式,以及浙江立足于社区根植性和民间资本的模式和江苏着眼于全球化和惠及国际资本的模式,都证明了这一点。

资本与技术的结合是所有开发区的基本动力,但对于不同的产业区域,则完全可以选择不同的模式相互分工,最后达到殊途同归的效果。既可以走技术启动然后吸引国际资本走向国际化的模式,又可以选择外资驱动然后吸引技术人员创业、提升技术创新能力的模式,但必须取得创新与开放两种力量的协同作用,才能取得成功。因此,必须防止单一吸引外资把产业区变为纯粹“加工基地”的做法,或者单一进行技术研发而忽视与资本的结合与产业化,将产业空间变为靠政府维持的“研究岛”。

3.地理扩张效应

长期以来,土地优惠、税费减免和工资低廉共同构成了我国开发区吸引投资、集聚产业的三大法宝。虽然这些策略对促进开发区快速进步和迅速形成开发区规模发挥了一定作用,但也带来了许多问题,制约了开发区的进一步发展。开发区的发展明显存在非产业因素形成的扩张动力,超前于项目建设而预先开发和出让的土地围绕在实际建设用地的周围⑨。这种土地开发中扩张效应的大量存在,为开发区的土地投资活动带来了机会,也直接导致中国开发区的空间规模与国际上比较偏大而单位土地的投资密集和产出密度偏低,是导致开发区土地资源浪费和空间开发效益低下的重要因

素。特别是土地优惠策略,把本来极其宝贵和有限的土地资源当作不计成本的廉价的招商引资招牌,导致开发区的“圈地运动”一浪高过一浪。因此,可以把土地的开发利用效益设置底线,通过合理的效益评价机制来衡量,集约化利用土地应当成为努力的方向。

三、国内开发区发展政策性建议

从未来发展趋势看,我国已经加入WTO,营造公平的竞争环境成为必然要求,不对等的优惠政策将因世贸组织非歧视性原则而被逐渐同化。在新世纪,特别是在“十一五”时期,中国开发区迫切需要求“变”创新,在“变”中,避免产业趋同、恶性竞争;在“变”中,形成各自的产业特色和产业优势,赢得开发区健康发展。

1.变“政策招商”为“产业招商”

所谓“产业招商”是指依托开发区的比较优势,基于合理的产业定位,围绕产业的主导产品及其上下游产品来进行招商引资。通过引进先进适宜的生产技术,扩展技术链,营造主导产业,延长产业链;实现产业上的缝合断层、填补空白、调整结构,进而形成具有较鲜明区域特色的完整产业链,提升综合竞争力。变“政策招商”为“产业招商”,它摒弃了一味靠政策优惠进行低层次竞争的政策招商思路,而将招商的着眼点放在开发区产业系统的建立和可持续发展上,它能实现企业间信息资源、人力资源、市场资源和产业服务体系的共享,提升产业的专业化水准。“产业招商”的过程就是“织网”的过程,也是一个产品、企业、产业乃至一个地区竞争力不断提高的过程。

2.变“企业聚集”为“产业集群”

产业集群超越了一般产业范围,形成特定地理范围内多个产业相互融合、众多类型机构相互联结的共生体,构成这一区域特色的竞争优势。那些分布在开发区内互不相关或缺乏联系的众多企业,只能称作“企业聚集”而非“产业集群”。变“企业聚集”为“产业集群”,有利于扭转各开发区间产业结构的趋同现象。根据地方的特色,培育独具特点的产业集群,既能够提升特定地区的竞争力,又能够有效减少产业趋同,实现地区间的整合。目前,即使在我国长三角、珠三角和环渤海等东部沿海发达地区内,许多产业仍然处在产业技术链、价值链的低端,严重制约了区域经济的发展。而着眼于促进产业集群发展,通过重点扶持相关研发机构、培训体系等的建设,改善从业人员素质,突破一些共性关键技术,将能够带动现有产业集群整体水平的提升。

3.变“片面追求产值、引资数额的政绩观”为“符合科学发展观要求的政绩观”

设立开发区是一种政府行为,在一定程度上体现了政府的意愿。政府对开发区管理者政绩的考核和评价,往往通过管理者完成,从而引导着开发区建设的走向。剖析一些开发区间产业趋同、恶性竞争背后的深层次原因,不难发现:一是政绩考核制度,考察政绩主要看GDP增速和引进外资金额;二是官员任期制度,其直接后果是,各级政府官员行为短期化;三是我国目前的财税体制,当前流转税为主的体制,生产和流通环节是税收的主要来源,这些现实因素强化了地方政府举办开发区的热情。由于缺少风险约束机制,使某些地方政府沉迷于投资扩张,乱占滥用土地;为了打造所谓的低成本竞争优势,使土地价格背离了价值规律,甚至实行“零地价”、“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式,变相减免土地出让收入;为了GDP增长,为了引进外资,不计成本地比拼资源,低水平重复建设项目,最后牺牲的是稀缺的土地资源和以地为生的农民,给国民经济埋下了隐患。

四、结语

综上所述,开发区的建立与发展是有其客观规律的,开发区的建立与发展中,产业集群与技术创新是相辅相成的。应当在构建开发区企业集群总体思路下设计并制定招商引资的政策和目标,要吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作功能的项目进入开发区,尽量减少开发区演进过程中因企业盲目进入以致和区内厂商过度竞争所造成的拥挤效应。其次,应跳出开发区的有形范围,从聚集经济空间的更高视野,着眼于构筑开发区所在区域内相互依存的新型产业体系,形成一种产业的生态系统和技术生态链。中国的开发区任重而道远,如果开发区最终完成了中国工业化与城市化双重使命的历程,可以自主发展并具有其核心竞争力,继续维持特殊区域与否将会变得无关紧要,那么国家建立开发区的最终目的就达到了,其历史过渡事物的定位将会最终

明晰。

(责任编辑:张吉明)

注:

①迈克·波特.国家竞争优势[M].李明轩,邱如美,译.北京:华夏出版社,2002.

②吕政.中国能成为世界工厂吗[M].北京:经济管理出版社,2003.

③冼国明,葛顺奇.跨国公司R&D国际化战略[J].世界经济,2000,(10).

④周维颖.新产业区演进的经济分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.

⑤中华人民共和国商务部.www.mofcom.gov.cn.

⑥关伟,卢莹.高新技术产业园区与城市空间结构演变[J].辽宁师范大学学报:自然科学版,2007, 30(4).

⑦汪芳.高技术产业区域集聚模式及动因[J].商业时代,2008,(10).

⑧王秋石.新国际劳动分工、全球金融危机与产业转移[J].当代财经,2008,(12).

⑨李玉江.城市群形成动力机制及综合竞争力提升研究[M].北京:科学出版社,2009.