欧洲终身学习政策之比较研究

石　健

摘要：全球化并不能导致各国教育与培训体制的融合，在欧洲（欧盟），受国家社会、政治、经济结构的影响，各国的教育体制各有特点，并在各自不同的道路上发展，因此欧盟各成员国没有统一的终身学习模式。从社会合作关系及政府介入与监管力度方面加以考察，欧洲的终身学习主要可分为三种模式：以需求为导向的“自愿合作关系”模式（如英国），“正式社会合作关系”模式（如瑞典），政府导向的“中央集权”模式（如希腊）。

关键词：欧洲；终身学习政策；比较

全球化的压力与创造知识型社会的需要，使越来越多的人需要终身学习，各国政府也要求提高劳动力的整体教育水平。大多数欧盟国家的终身学习获得了快速发展，非正式职业教育对这些急迫需求作出了回应，普通成人教育呈下降趋势，职业教育与培训发展迅速。全球化将导致各国教育体制逐渐走向趋同化，但很多的相关研究报告也指出，国家教育体制并没有被抛弃，一些国际组织如经济合作与发展组织（OECD）和国际教育局（IBE），试图找到一种在所有的社会背景下都能应用的解决教育问题的“线性”（Linearity）方案，但由于其忽略了各个国家的文化与政治经济结构，使问题变得更加错综复杂。

欧洲终身学习的主要模式

在欧盟国家，就“体制结构”（Institutioanal Structure）而言，在职业培训与失业者特殊计划领域中的体制改革多已实现，各成员国在继续职业教育上的目标比较一致，即适应、创新、提高，以及对失业者的待遇和保障等。在继续和初次职业培训的“课程和评估”（Curriculum and Evaluation）体系中，多数国家把重点放在基本技能和能力的接受与评估上。关于“监管和治理”（Regulation and Governmence）的问题，是笔者所要讨论的主题，总的发展趋势是取消中央政府对教育过程的直接行政管理，在更大程度上实行权力下放。很多国家的中央机构已经从实际上的行政管理转变为“目标导航”（Steering by Goals）。

从社会合作关系（Social Partnership）与政府监管和治理的不同程度上来看，欧洲的终身学习模式主要可分为三种类型。第一种类型是以市场需求为导向的“自愿合作关系”（Voluntary Partnership）模式，或称“理念型”（Ideal-Typical）模式。在这种模式下，学习型社会被看作是受市场驱动而产生的，人们对自己的学习负责，而政府部门则限制自己的监管力度，对终身学习采取支持和“导航”的策略。实行这种模式的国家主要有英国和荷兰。第二种类型是以瑞典为代表的“正式社会合作关系”（Formalised Social Partnership）模式。这种模式与前一种模式的区别之处在于强调市场的局限性，强调政府监管的重要性，实施社会合作关系模式最成功的是北欧的一些国家，如瑞典、德国和奥地利。第三种类型是政府导向的“中央集权”（Statist）模式，主要流行于南欧国家，如希腊和葡萄牙及地中海国家包括法国等，仍保留着中央集权（Centralised）、国家主义（Statist）与综合性（Comprehensive）等特点，继续保持相对传统的占主导地位的国家教育体系。

英国的终身学习政策

英国终身学习政策的发展与其教育体制的发展基本上是平行的。其特点是中央集权、地方分权与受市场合作者影响的组织结构三者的结合，但又表现出中央控制的成分。这是英国上世纪80年代和90年代教育改革的产物，通过这些改革，逐步建立了教育机构与私人部门的合作。这种状况在继续教育机构表现得较为突出，因为其组织和基金越来越多地建立在市场价值的基础上。

从上世纪80年代初，英国就开始制定提高劳动者技能的政策，如终身学习政策，以此提高劳动者的素质，提升英国经济的竞争力。政府与企业控制着终身教育并一直强调终身学习的经济意义。成人教育制度化成为非正式学生的正式教育，经认可的成人教育组织突出个性化，具有竞争力。社会上出现大量提供培训项目的营利性组织，过去传统上曾为成年人提供教育的机构和志愿团体逐渐被取消了。这期间，英国有一个由雇主控制的市场导向向教育与培训体制回归的过程，尤其是新建立的培训与企业局（TECs），控制着苏格兰和威尔士的继续教育与培训领域，成为当地教育与培训计划最重要的参与机构，而贸易联盟（Trade Unions）的控制则被新的培训市场所代替。TECs不仅负责基层社会群体的培训项目，也负责各类旨在发展当地经济的各种培训促进措施的提供。从而使培训能够应对当地经济发展的需要，利用其在贸易与工业方面的影响说服雇主采取行动解决工人的培训问题等。英国政府把终身教育置于现存教育结构之外，并交给新的教育与培训机构，几乎在全国所有地区都有此类机构，它们成为雇主与教育提供机构之间的桥梁。

80年代后期，英国国家职业资格委员会（NCVQ）在全国建立了以职业能力为基础、以实际工作表现为考评依据、以证书质量管理为生命的新型国家职业资格证书制度，NCVQ体系涵盖了所有层次的职业资格鉴定，从低到高共分五个具体的等级，由此为职业教育与培训创造了一个制度上的框架。到90年代中期，NCVQ在全国已建立起超过150家的牵头机构或政府代表，国家职业资格证书制度已成为英国职业资格体系中重要的组成部分。对资格证书的强调使得英国政府在80、90年代期间增强了对相对薄弱地区的教育控制，能为资金的分配提供简单可行的标准，能使当地和地区的教育与培训机构更具责任心，并可为其政策成功地提供定量的测定。

从本世纪初开始，英国的学习和技能委员会（LSC）已经开始在工作车间提供培训，主要负责提升行业标准，为提高质量制定策略，在合作与质量控制领域具有举足轻重的地位，其职责是指出国家与地区对学习和技能的需求并为这些需求的实现提供策略和计划，指导并协调个人与雇主双方学习和技能的需要；对政府“后16教育”（Post-16）国家学习目标提出建议并确保“后16教育”目标的实施进程等。

其他成人教育组织主要与人力资源发展有关，集中于对工作群体中一小部分人的教育，比如具有高水平资格证书的成年人（如教授和中高层管理人员等）。这类机构有人事与发展协会、管理协会等，一个显著的发展是索尔福德大学学习和研究行动中心的成立，该中心的成立旨在促进专家与学院的合作，促进终身学习问题的解决。其他组织包括人力资源开发和专业团体大学论坛等，这些组织都把继续专业培训作为专业人士登记入学的先决条件。成立于1997年的产业大学（UfI）则面向成人和职业群体，向学员提供高质量、灵活性的个性化学习，并积极加强与教育提供者之间的合作伙伴关系。

瑞典的终身学习政策

瑞典的终身学习政策是与其教育体制平行发展的。上世纪70年代，瑞典的教育政策和管理实行高度的中央集权，从80年代开始，瑞典政府进行了一场新的管理策略改革，给予教师与学校领导更大的自主权。这期间，瑞典的成人教育政策很大程度上受到经济恶化的影响，其优先发展方向大部分放到了对技术与经济的发展上。直到90年代初期，关于劳动力应更多地参与成人教育与培训及瑞典经济竞争力的讨论仍持续不断。随着劳动力市场状况的恶化，争议的主题从“雇主组织的教育与培训”转变为“成人教育与培训在与失业斗争中的角色”。90年代初期，瑞典政府提交给国民议会的第一份教育法律草案，就强调了社区成人教育在提供职业教育与培训计划、使失业者加入就业行列方面的重要性。

到90年代中期，考虑到生产模式的改变、信息与知识的地位不断提高及人口老龄化趋势，教育与培训的重要性再次得到强调。国民知识结构不合理、失业人数增加、高级人才缺乏，影响了瑞典国民生产总值的增长。在此背景下，“成人教育行动（AEI）”成为瑞典政府减少失业计划的重要组成部分，其目标是提高未完成高中教育的成年人的技能和知识；减少失业；增加就业，促进经济发展；改革成人教育，并为没有完成高中教育的人提供高中教育，在学习、工作与现行教育之间建立更好的联系。

1997年，瑞典政府提出一项大规模的五年计划，目标是降低失业率，调整劳动力市场结构，改革成人教育的发展。该行动计划由瑞典政府与地方政府共同完成，并确保所有地方政府都能参加，因为地方政府更了解当地情况，劳动力市场的需求对该计划的应用也产生了很大的影响。AEI为了吸引过去没有参加过成人教育与培训的成年人，还制定了一项特殊教育津贴。结果AEI获得了成功，它使成人教育成为瑞典公共政策的一部分。但到90年代末，为避免特定专业的缺乏，职业导向型（Vocationally-Oriented）培训就业重新获得优先发展，因为当时瑞典经济的复兴并没有导致失业水平的实质性下降，职业教育与培训组织以及瑞典议会的选票都集中在那些缺乏专业劳动力的职业领域。同时，个人的个性、就业能力、竞争能力、终身学习等成为成人教育与成人学员的中心话题。终身学习的责任也开始由国家、地方政府及个人分担，人们成为他们自己命运的共同造物者（Co-creators）和共同参与者（Co-player），与国家代表（学习顾问）一起规划个人的学习之路。

瑞典继续职业教育与培训的重点是“社会成人教育”，与普通教育的区别不是很大，更多的是强调针对有特殊教育需要的群体，如对教育程度较低的群体、残疾人群体及移民群体的教育。除教育培训是劳工部的责任之外，其余的职业教育与培训在瑞典由教育和科学部负责。瑞典终身教育体制的特点是高度的灵活性，而不是典型的立法和规范。

希腊的终身学习政策

在希腊，政府在终身学习中占主导地位，教育部在其中扮演着决定性角色，这与希腊的教育传统有关，但体制呈现出一定程度上的权力下放，中央政府允许基层权力机关（在当地或地区级）在一个严格的立法框架内决定某些问题，并向主管部门通报其决定，在希腊的终身学习体制里，这些权力下放的表现更为明显。然而，值得注意的是，希腊政府对终身学习的控制是受到欧洲基金援助的。上世纪80年代，主要资助的是成人教育与继续教育，从90年代初期开始，资助的重点转移到职业教育与培训上。

在80年代，希腊主要的成人教育组织从属于宽泛的公共部门。私人组织对成人教育活动的发展作用不大，大多数成人教育机构在立法与法律的范围内开展活动。1981年希腊加入欧洲经济共同体后，对相关法律和立法进行了现代化的改革，国际竞争的加剧也产生了发展国际化与公共关系计划的需求，多数成人教育组织开始通过计算机开展活动。这个时期，受社会党政府关于合作社会运动发展政策的影响，出现了一些成人教育计划组织，不过这个时期大部分开展成人教育计划的组织隶属于国民教育和农业部。成人教育组织主要由欧洲社会基金（ESF）、地中海结构基金（the Mmediterranean Structural Funds）及其他欧洲项目基金提供支持。

欧洲基金对希腊终身教育领域的支持，旨在使希腊实现经济建设与国家的现代化。在1981年加入欧洲经济共同体后的一个时期，希腊基本上还是一个“半边缘化”（Semi-Peripheral）国家，存在着农业现代化不成功、经济的第一和第二部门缺乏强有力的联系、政府效率低下等问题。80年代的ESF资金主要用于国民教育和希腊生产力中心（ELKEPA），到90年代中期才转向终身教育，ESF的这种转变是由于当时希腊成人教育组织的机构重叠，缺乏中心计划和合作机制，造成资源浪费，由此导致希腊成人教育服务系统的重建与私有化，出现了一大批成人教育组织以响应新形势的需要。职业教育与培训在90年代初期得到提升，1992年，职业教育与培训组织（OEEK）成立，对教育部负责，与国家职业教育和培训系统（ESEEK）一起，负责处理研究、合作、技术职业教育与培训的立法工作。

希腊建立了许多公共的与私营的职业培训中心（KEK）实施劳工部的计划，劳工部是执行代理，通过国家职业教育培训及就业理事会（ESEKA）监督和制定有关政策。大多数KEK是私立的，主要从事培训需要的调研、教育计划的制定、国家与欧洲基金项目的发展等活动。1996年，就业支部（PEPA）和职业技术教育与培训中心（KETEK）成立，从此将终身教育政策与普通就业政策、劳动力市场与企业连接起来。最近成立的二次选择学习（SDE）和成人教育中心（KEE），组成了一个正式与非正式相结合的行动网络，以满足没有完成义务教育学习的青年人和成年人、弱势社会群体及对社会文化事务有兴趣的成年人的学习需求。

结论

总的来看，欧洲的国家教育与培训系统各有特点。欧洲层面上的合作水平在不断提高，并为欧洲的经济与社会发展提供了建立职业教育与培训系统的支持和领导。欧盟委员会的协调角色意味着“自下而上（Bottom-Up）”的方式仍将占主导地位。由于许多职业教育与培训发展的责任被下放到地方或部门这一层次，欧洲资格认证框架（EQF）和共同质量保证框架（Common Quality Assurance Framework）将成为保证终身学习与职业培训发展的潜在的有力工具。旨在加强各成员国教育与培训政策联合的“里斯本决议”，为欧洲教育与培训系统提供了一系列目标，如学习中心的发展、新技能尤其是信息技术的提高、资格认证的高度透明等等。但这些目标进展缓慢，表明欧盟的教育计划与工程在各成员国的影响即使在日益增长，也仍然有限，在国家教育与培训体制通向更大融合的道路上，欧盟政策的影响力能达到多大的程度，仍需拭目以待，并由此给终身教育领域的比较研究带来了新的挑战。

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作者简介：

石健（1981—），男，安徽阜阳人，安徽师范大学社会学院2006级世界史研究生，研究方向为欧洲一体化。

（本栏责任编辑：王恒）