浅谈矿业土地复垦

林志美

摘要 随着我国经济与社会的快速发展,我国的土地破坏和生态环境的恶化已达到惊人的程度,特别是对矿产资源进行开发,由此引发的矿业土地资源遭到严重破坏,矿区土地复垦已经成为重要的任务。如何对中国矿区进行有效地开展土地复垦已是一个重要课题,本文在此对矿业土地复垦基本情况作了简要的介绍。

关键词 矿产资源 土地资源 土地复垦 矿业土地复垦

中图分类号:D922.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-268-02

矿产资源是社会生产发展的重要物质基础,是现代社会人们生产和生活都离不开的。它是指贮存于地壳内部或表面的,经过地质成矿作用形成的,具有开发利用价值的各种矿物。所谓矿物是指地质作用产生的具有相对固定的化学组成和物理性质的天然单质或者化合物。矿产资源属于非可再生资源,其储量是有限的。目前世界已知的矿产有1600多种,其中80多种应用较广泛。然而,它既包括了当前技术经济条件下可以开发利用的以及具有潜在价值的在未来条件下可以开发利用的物质。①而土地则是人类赖以生存的物质基础,也是地球上所有生物生存的基础。我国土地资源呈现4个的特点②:一是土地资源丰富,但是人均量小;二是土地类型多样;三是山地多,平地少,难以利用和质量劣质的土地比重较大;四是耕地后备资源不足。而且当前,水土流失严重;土地沙漠化形势严峻;土地次生盐渍化和潜育化不容忽视;土地肥力下降明显;土地污染加剧、破坏严重等是我国土地资源的重大问题。因此,我国《宪法》规定,一切使用土地的组织和个人,必须合理利用土地。但是,随着科学技术的高速发展,人类对矿产资源的开发越来越猖狂,造成各种各样的不良后果。生态破坏、环境污染以及开采矿产资源后对土地造成的破坏极其严重。因此,在矿业地区施行土地复垦迫在眉睫。

一、矿业土地复垦概述

土地复垦,是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动。它是充分利用土地资源、防止环境破坏、减少土地浪费、缓解土地供求矛盾的重要措施③。我国《土地管理法》也有相关规定,即因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦和复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。《土地复垦规定》明确规定:对因在开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产活动中造成破坏和废弃的土地,应当按照“谁破坏,谁复垦”的原则,采取整治措施,使其恢复到可供利用的状态;有付铿任务的企业和个人应当完成复垦任务。国务院《土地复垦规定》对土地复垦的对象、原则、土地复垦的填充物、复垦费用的列支、复垦土地的归属和使用及违法责任作出了比较具体的规定。土地复垦的对象是在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地。土地复垦的责任原则是“谁破坏,谁复垦”。在生产建设过程中破坏的土地,可以有企业和个人自行复垦,也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的,拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。土地复垦的费用,应根据复垦对象情况和复垦土地的用途加以确定。基本建设过程中破坏的土地,土地复垦费用从基本建设投资中列支;生产过程中破坏的土地,土地复垦费用从企业更新改造资金中列支;经复垦后直接用于基本建设的,土地复垦费用从该项基本建设投资中列支;由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的,土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。复垦土地的归属,应根据土地原来的所有权和复垦土地的投资情况加以确定。企业(不含乡村的集体企业和私营企业)在生产过程中破坏的集体所有土地,不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的,由国家征用;不能恢复用途但原集体经济组织愿意保留的,可以不实行国家征用;可以恢复原用途,但国家建设不需要的复垦土地,不实行国家征用。生产过程中破坏的国家征用的土地,企业用自有资金或者贷款进行复垦的,复垦后的土地归该复垦企业使用;企业采用承包或者集资方式进行复垦的,复垦后的土地使用权和收益分配,依照承包合同或者集资协议的期限和条件确定;因国家生产建设需要提前收回的,企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费;生产过程中破坏的国家不征用的土地,复垦后仍归集体经济组织使用。

国务院《土地复垦规定》的具体规定也适用于矿业土地复垦。因此,由此可见,矿业土地复垦即有关单位或者个人对因在开采矿产资源活动中造成破坏和废弃的土地,应当按照“谁破坏,谁复垦”的原则,采取整治措施,使其恢复到可供利用的状态。矿业土地复垦的对象明显就是由于开采矿产资源而进行挖损、塌陷、压占等而被破坏的土地,并且其基本原则就是“谁破坏,谁复垦”。

二、矿业土地复垦的现状与治理对策

(一)矿业土地复垦取得的成绩

自1989年国务院颁布实施《土地复垦规定》后,土地复垦工作已逐步引起各级政府、有关部门和广大群众的重视。国土资源部除了在采矿权登记会审工作中纳入土地复垦的评价因素外,每年还利用部分新增建设用地有偿使用费开展土地复垦工作。同时,在2003年印发的《全国土地开发整理规划》中规划了冀东煤炭钢铁基地、晋陕蒙煤炭化工基地等11个土地复垦重点地区,为今后的工作指明了发展方向。各地也结合实际情况,制定了相关政策。如河北、山西、江苏、安徽、宁夏、辽宁、海南等地,就在一定范围内针对某一种类型的生产建设破坏土地的复垦,规定了收缴土地复垦费或收缴土地复垦保证金;浙江、山东、内蒙等地则以地质环境保护条例的形式对矿区土地复垦工作提出了要求。经过社会各界的共同努力,全国土地复垦率已明显上升。

(二)矿业土地复垦存在问题及其治理对策

由于矿产资源开发等生产建设活动,挖废、塌陷、压占等破坏了大量土地资源,况且我国现又正处于工业化快速发展阶段,挖废、塌陷、压占的土地资源更加急剧,使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。而且土地复垦旧账未还、新账又欠,土地复垦速度还远远赶不上破坏速度。据粗略估算,目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约1333万公顷(2亿亩)左右,约占耕地总面积的10%以上,其中仅采矿破坏的土地面积就达600万公顷(9000万亩),土地复垦率在12%左右。虽然对由于矿业引起的土地问题进行复垦在进行中,但目前仍然存在一些问题,例如:政府和社会对于土地复垦工作的认识不到位。长期以来,各级政府将GDP的增长看成是衡量政绩的主要指标。一些地方官员虽已意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏,给当地老百姓带来了灾难,影响了社会稳定,但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候,往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。对于地方如何可持续发展,子孙如何生存则作为不大。不少地方政府寄希望于中央政府,希望中央资金能解决地方老百姓的生活和生存问题,对履行政府监管职能,要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。还有就是土地复垦的法制体系建设仍需加强,1989年《土地复垦规定》的实施,标志着我国土地复垦初步走上法制化、规范化道路,在计划经济时期发挥了重大作用。随着市场经济的发展、法律制度的变迁、企业所有制形式的改变和土地管理方式等的变化,一些条款已不适应土地复垦实际需要。新修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和现行的《煤炭法》、《铁路法》等法律中虽然都有土地复垦方面的规定,但规定比较笼统,操作性不强。主要表现在采矿用地管理比较混乱、采矿用地的收回政策不明晰、复垦土地的退出机制需要深化和复垦利益分配机制不清等方面。土地复垦工作需要在制度、机制等方面进一步创新。

由于历史的原因,我国的矿区土地复垦工作远远滞后于其他发达国家,特别是我国解放后建立的矿区(煤炭基地),到现在已经有相当一部分到了资源枯竭时期。因此,目前我国矿区土地复垦工作进展十分缓慢,土地复垦率仅有12%左右。正是由于问题的大量存在,矿业土地复垦治理对策应当考虑以下几点:首先,在公众范围内大量普及矿业土地复垦的重要性及极力推广公众参与矿业土地复垦意识,让公众积极参与矿业土地复垦活动,并根据“谁破坏,谁复垦”原则形成一种复垦责任,并以法律的形式予以规定下来;其次,需要切实可行的措施保障土地复垦资金投入,矿产资源开发造成对土地的破坏80%未得到及时恢复利用,很多是历史遗留废弃地。建部以来,中央加大了对历史遗留废弃地的复垦投资力度,2001年至2006年,国家投资土地开发整理项目资金规模达300亿元,开发整理复垦土地162万公顷,但土地复垦投资仅36亿元,复垦土地规模仅10万公顷。投资规模与土地复垦任务不匹配。因此应当加大土地复垦资金投入,不能仅靠单位或者个人的力量,而是可以建立相应的土地复垦资金贷款制度;政府应当加大力度鼓励和指引土地复垦。对于历史遗留废弃地,按照“谁投资,谁受益”的原则,加大投资力度,采取多形式、多渠道投资方式,鼓励社会资金参与土地复垦,投资者依法优先取得土地使用权。

三、国外矿业土地复垦经验

美国、澳大利亚等国的土地复垦率达到了50%以上,取得了为世人所瞩目的成就,其中关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。

在美国,矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头,由内政部露天采矿与复垦办公室负责实施,矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理,各州资源部负责辖区内矿区的复垦工作。美国矿区复垦管理的主要做法,一是建立健全法规,美国的露天采矿与复垦法早在1977年就已经颁布并实施,并经过了两次较大规模的修改和完善。二是划定矿区复垦的界限,将矿区复垦分为法律颁布前和法律颁布后,使恢复治理工作责任明确。三是建立开采许可证制度。不持部或州颁发的许可证,任何单位或个人不得进行采矿。四是实行矿山复垦保证金制度。即生产建设企业的经营者为履行土地复垦义务,按政府规定的数量和时间缴纳保证金,如果企业按规定履行了土地复垦义务并达到政府规定的恢复标准,政府将退还该保证金,否则政府将动用这笔资金进行土地复垦工作。

在澳大利亚,矿区土地复垦管理工作主要由环境局负责,他们的多种复垦技术世界领先。他们认为采矿是一种暂时性的土地利用方式,土地复垦就是要将干扰过的土地恢复到稳定和有生产能力,且适合社区或社区能够接受的状态。澳大利亚的土地复垦一般要经历以下阶段:初期规划、审批通过、清理植被、土壤转移、存放和替代、生物链重组、养护恢复、检查验收。它也执行复垦保证金制度,并且基于鼓励和推广的目的,它会要求复垦工作做得最好的几家矿业公司只缴纳25%的复垦保证金,而其他的公司则必须100%地缴纳。

其他国家也有较为完善的复垦制度,如巴西的“退化土地复垦计划”、西班牙的“采矿破坏区复垦计划”、加拿大安大略省的“闭坑计划”等。这些制度在有关的法律、法规中都有明确的说明,有的甚至制定了专门的法律来保障其得以贯彻执行。

四、结语

由于对矿产资源的大量挖掘,致使矿业土地资源已经遭到严重的破坏,对矿区土地进行复垦已经迫在眉睫。因此,采取各种有效措施对矿业土地进行复垦已成为必须,应当呼吁全社会成员,为此做出自己的贡献。

注释:

①②黄锡生.环境与资源保护法学.重庆大学出版社.2005年版.第161页,第150-151页.

③金瑞林.环境与资源保护法学.北京大学出版社.2006年版.第327页.