行政不作为纳入国家赔偿范围的立法建议

王　磊

摘要 本文从一个具体案件引发的思考出发,分析了行政不作为的危害、成因,对其应纳入到国家赔偿范围进行了必要性、可行性分析,并在此基础上提出了对《国家赔偿法》修正案的修改建议。

关键词 行政不作为 国家赔偿 立法建议

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-213-01

现行的《国家赔偿法》没有明确规定行政机关对于行政不作为造成公民的人身财产权利损失是否应该承担国家赔偿责任,已公布的《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》征求意见稿亦没有将其考虑进去。

一、一个行政不作为案件引发的思考

四川阆中普通农民李茂润状告公安局行政不作为而导致身体受到伤害的行政诉讼历经波折,于2001年7月终于迎来了最高人民法院针对此案作出的批复“由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。”依靠这一批复,他赢得了官司,最终得到了一个说法,但也为此付出了三年的漫长等待和巨大的代价,由昔日当地首富到如今几乎倾家荡产,疾病缠身。李茂润案虽然只是一个个案,但却是这一社会现象的一个缩影。

二、行政不作为纳入国家赔偿的必要性和可行性

(一)行政不作为对公民权益侵害的原因分析

近年来,国内在环境、食品、工矿、医药等领域内安全事故频频发生,相当一部分事故暴露了政府相关部门在履行职责方面的失职,究其实质就是行政不作为,严重侵害了公民的权益,分析其原因,是多方面的:

1.立法层次上主要是相关法律不完善,不严密,责任规定不明确。

2.执法层次上主要是政府相关部门多头管理、职责交叉,结果谁都管谁也不管。

3.监管方面主要是对不作为监管不力,很少有人为此受到追究。

在这些原因中,立法不完善、不严密、不明确恐怕是主要因素,尤其是我国现行《国家赔偿法》没有明确界定行政不作为致损要承担赔偿责任,使得一些行政机关没有压力感责任感,“作为”意识淡薄,这也是近些年行政“不作为”激化矛盾,影响社会和谐与稳定的重要原因之一。

(二)域外相关立法经验借鉴

针对行政不作为的国家赔偿责任,域外相关国家和地区已有成熟的经验可供我们立法借鉴。如我国台湾地区“国家赔偿”责任范围就包含了行政不作为这种情形,即“公务员怠于履行职务,致公民权益遭受损害”属于国家赔偿范围。①在德国行政机关及其工作人员因履行职务侵害行政相对人利益需承担国家赔偿责任的情形就包括行政不作为。②美国《联邦侵权求偿法》也将行政不作为纳入到侵权赔偿范围。③

(三)我国行政不作为应该赔偿的现实法律依据

1.宪法规定:我国《宪法》第四十一条的规定,从宪法层次体现了只要是国家机关和国家工作人员侵犯公民权益,国家就应该承担责任,从而体现了无论是行政作为还是不作为都要纳入到国家赔偿范围的宪法思想。

2.法律规定:《行政诉讼法》第十一条也规定了对行政机关不履行法定职责而侵害公民权益的,公民、法人或其他组织可对这一具体行政行为提起诉讼,从法律程序上开辟了一种话语途径。

3.司法解释规定:最高人民法院法释[2001]23号,也在公安机关不履行法定职责应当承担行政赔偿责任上进行了突破,在某种程度上缓解了部分社会矛盾。

(四)行政行为不作为应该纳入国家赔偿的法理分析

如约翰.密尔所说,“凡显系一个义务上当做的事而他不做时,就可要求他对社会负责,这是正当的”。④因此从法理角度分析,行政不作为致损亦应该纳入国家赔偿的范围,国行政机关作为权力机关的执行机关,履行职责是国家法律规定的义务,是我们维护社会发展与稳定,创建和谐社会的保障。行政机关放弃职责,就意味着违法,不光相关责任人要得到相应的惩处,而且由于不作为而导致公民、法人和其他组织的合法权益遭到损失,行政机关也应当承担赔偿责任。

三、对国家赔偿法修正案的修改建议

(一)建议案内容

从以上对该问题的分析中可以看出,在《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》中将行政不作为纳入到国家赔偿范围是必要的也是可行的,可以考虑在修正案中增加以下内容:

行政机关及其工作人员怠于履行职责,直接致使行政相对人合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任;其怠于履行职责是致害的间接原因或损害扩大的原因的,国家负补充赔偿责任。

(二)对建议内容的说明

1.行政不作为要承担国家赔偿责任,需满足两个条件:一是客观上由于怠于履行职责侵害了行政相对人的合法利益;二是主观上要有过错,即故意或过失。

2.在侵权的因果关系复杂,行政不作为是损害形成的间接原因或扩大原因的情况下,国家要承担补充赔偿责任,受害人首先应向直接致害人索赔,只有在第三人无赔偿能力的情况下,国家才加入赔偿。

3.在实践中确定赔偿责任时,要充分考虑怠于履行法定职责在致使公民、法人、其他组织合法权益受损中的作用,受损者个人是否采取了有效措施,行政机关防止损害发生的能力等。

注释:

①行政不作为赔偿之我见.http://www.studa.net/xingzhengfa/060622/10482418.html.

②③马怀德主编.国家赔偿问题研究.法律出版社.2006年版.第116页,第126页.

④[英]约翰.密尔.论自由.商务印书馆.1982年版.第11页.