我国建立环境税体系的法律思考

黄　媛

摘要 环境税作为解决环境污染问题的重要途径之一,得到了许多国家如美国、德国、荷兰以及欧盟其他国家的重视和运用,我国应予以借鉴与参考。我国现阶段有关环境保护的税收政策仍存在诸多问题,构建我国环境税收法律机制,建议从三个方面着手:一是完善我国现行的与环境税相关的税种;二是针对排污收费制度之不足,开征新的环境税种;三是从环境税的征收的强制措施角度予以完善。

关键词 环境税 法律机制 环境污染

中图分类号:D922.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-048-02

近几年来,我国提出建设资源节约型、环境友好型社会,控制环境污染,改善环境质量,促进社会经济的可持续发展。但是,我国在走可持续发展道路时,面临着巨大的环境压力:大气环境质量恶化、水资源状况恶化、土地资源状况恶化、生物多样性急剧减少、生活废物和工业废物肆虐、人口剧增等。日益加剧的环境污染问题,给人们提出了严肃的问题:通过什么样的途径才能有效地解决环境污染问题?环境税作为解决环境污染问题的重要途径之一,作为保持经济社会可持续发展的举措之一,得到了许多国家如美国、德国、荷兰以及欧盟其他国家的重视和运用,在保护环境上取得了显著的成效。我国环境税收法律机制探析正是在这一背景下,借鉴国内外环境税收理论的研究成果及实践经验,分析我国现阶段有关环境保护的税收政策存在的问题,并结合我国国情提出了构建我国环境税收体系的具体设计思路。

一、我国建立环境税体系的必要性

关于环境税的概念,有的称为生态税,有的称为能源税,也有的叫做绿色税收,它是一个比较新的税种,是针对日益严重的环境污染问题而提出的。环境税是国家为了保护环境和资源,对一切开发、利用环境资源的单位和个人,按照其开发、利用资源的程度或污染、破坏环境资源的程度征收的一个税种。环境税应包括两个部分:一是环境污染税,对污染物或排污行为征税;二是环境资源税,对稀有资源或利用、破坏自然资源的行为征税。环境税收在拓宽税收的调节领域、保护人类生存环境方面发挥了重要的作用,具有重要的社会经济意义。

(一)征收环境税是抑制环境污染的需要

近几年来,我国加大了环境治理的力度,建立了“三同时制度”、征收排污费制度等,但是并没有从根本上遏制环境的恶化,生态破坏、资源枯竭的态势明显加剧。此时,如何从根本上才能遏制环境污染,真正实施资源节约型、环境友好型社会的战略,我们应予以认真思考。开征环境税可以有效的促使环境危害者保护和改善环境。一方面利用环境税收限制环境危害者的行为,并迫使他们采取积极措施治理和改善环境,减少环境危害;另一方面可以利用环境税收的优惠政策刺激环境危害者减少环境危害,促使他们在生产活动中自觉治理环境污染,贯彻以预防为主的环境保护法的基本原则。此外,开征环境税比现行的排污收费制度更能从根本上遏制环境污染,因为环境税具有强制性、无偿性、固定性等税收所固有的特征,同时,环境税的征税范围大,税款要专款专用,保证了治理环境的效果。

(二)征收环境税是筹集环境治理资金和环境损害赔偿基金的有效途径

我国财政用于治理环境的资金极其有限,征收的排污费和资源税无法完全解决资金不足问题。因此,如何筹集到更多的资金投入到环境治理当中,已成为急需要解决的一个重要问题。开征环境税是一个较为现实的解决环保资金不足的有效选择。开征环境税,其税收收入封闭运行,专款专用,投入到环境保护相关的过程中去,既完善优化了我国的税制结构,又保证了我国环保事业的资金投入,加速我国企业的绿色化经营进程。①

此外,根据我国现行法律理论上可以确定环境污染责任,但是责任主体实际上能否真正承担起这一责任,实现对环境污染受害人损害有效、及时的赔偿,却往往被学界忽视。由于受害范围的广泛性、赔偿责任的严重性、企业财力的有限性使得企业实际上难以履行赔偿受害人损害的责任,受害人无法得到充分地救济。而如果强制污染企业承担所有的污染责任,又可能逼迫企业走到破产的边缘,这会有损于经济的发展。②而出路是,在不影响企业生产,不损害经济发展的前提下,要确保污染受害人的损害能够实现就应建立环境侵权损害赔偿的社会化分担机制,从社会的层面来解决环境污染这种社会性权益侵害行为的损害赔偿问题。建立环境侵权损害赔偿的社会化分担机制的一个重要途径就是设立环境损害赔偿基金,而赔偿基金的资金来源很大一部分可以从征收环境税中提取,这是筹集环境损害赔偿基金的有效途径。

二、环境税体系的国外及国内的现状

(一)环境税体系的国外现状分析

在国外,许多国家都通过征收环境税来实施国家对环境的管理,并取得了比较好的效果。其征税范围涉及面广泛,包括了大气、水资源和城市生活环境等,主要的税种包括了:二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、噪声税、固体废物税、垃圾税、大气污染附加税等。同时,各国还对污染的治理实行税收调节。如日本对污染防治设施不征收任何固定的不动产税,并通过加速折旧的办法使企业减少纳税。美国联邦政府法律规定,凡采用环保局规定的先进工艺建成的设施,5年内不征收财产税。此外,一些国家还对造成环境污染的进口商品征收特别关税,如1987年,美国政府对欧共体和加拿大向美国出口的非石油化学品征收“超级基金税”,将税款纳入联邦政府为解决国内环境污染而设立的“超级基金”中。③

目前,国外开设的环境税税种主要有能源税收、排污税收、农业生产税等环境税。这些环境保护税的内容和侧重点有所不同,但可以看出主要涉及两方面:一方面是对利用环境资源作为排污场所引起环境资源污染的行为课征的污染税;另一方面是对利用环境资源作为生产和生活场所获取生产产品所需的各种原材料、燃料、动力以及各种生活资料等所引起的对环境资源的破坏行为课征的资源税。

(二)环境税体系的国内现状分析

1.我国环境税收法律机制的现状

我国并没有建立专门的环境税,但是可以归入到环境税行列的有资源税、车船使用税、城市建设维护税、消费税、固定资产投资方向调节税(目前已停征)、城镇土地使用税和耕地占用税等。同时,排污收费制度也可以看作是环境税中的一个部分。尤为值得关注的是2009年开始实施的成品油税费改革,取消了养路费,提高了价内征收的汽油消费税单位税额,是我国环境税收法律制度迈出的一个大进步。

2.我国现行环境税收法律体系的不足

(1)我国现行的与环境税相关的税收措施的不足。相对而言,我国对资源开发利用的收税比对环境污染的收税要重视,但对资源开发利用收税仍存在许多不尽如人意的地方,这主要体现在以下几个方面:我国征收资源税的征税范围过窄,不利于保护各种生态资源。我国征收的资源税仅限于矿产品和盐,并未对水资源、森林资源、草原资源和野生动植物资源等征收资源税。我国资源税的计税依据不科学。④现行征收的资源税是以销售量或自用量为计税依据的,而不是以开采量为依据。这以计税依据容易导致开采者的滥采乱伐,造成资源的巨大浪费。如开采者为了开采某种矿产资源,而将其开采的某些伴生矿弃之浪费。如果将这些开采出来的矿产均列入该税种的纳税范围,则可减少浪费。

(2)我国现行的排污收费制度之不足。现行的排污收费制度存在很多问题,而且排污收费制度的特点决定了它不可能代替税收。这主要体现在以下几个方面:①排污收费无法顾及很多排污行为。如流动污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井废气、酸洗、印刷等均已成为重要的污染源,但没有相应的法律、法规规定对其征收排污费,这是对“污染者负担原则”的违背。②排污收费的强制性较弱,我国《排污收费征收管理办法》规定,对于抗拒缴纳排污费的单位或个人,环境保护行政主管部门可依法采取增收滞纳金、处以罚款、申请法院强制执行等强制措施,但这些强制措施的强制性是很弱的。③排污费的管理和使用不够规范。排污费本应列入预算作为环境资源保护补助专项资金,由环保部门会同财政部门统筹安排使用,但实际上,排污费却大量用于环保部门日常经费开支,没有达到治理污染、保护环境的目的。

三、我国建立环境税体系的完善建议

如何重新构建符合我国国情的环境税收法律机制的基本框架,使这一法律机制在遏制环境污染、保护环境更具成效,学者们从不同的角度提出了自己的建议。有的认为,环境税应包括环境资源税和环境补偿税两种,其中环境补偿税又可分为污染物排放税和生态环境补偿税两种。也有学者主张,环境税主要包括污染物排放税、环境服务税和污染产品税(或叫排污税)。⑤

(一)完善资源税

我国现行资源税是以开采矿产品及生产盐为征税对象而征收的一种税,资源税的纳税人是在我国境内从事开采应税矿产品和生产盐的单位和个人。其征税范围是矿产品和盐。矿产品包括:原油、天然气、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品,盐是指固体盐和液体盐。其税率采用定额税率,同一种资源产品在不同地区适用一定的幅度税额。现行资源税存在的主要问题有征税范围太窄、计税依据不合理等弊端,完善资源税应该从以下几个方面着手:(1)在相关的资源税立法中确定以保护自然资源,促进自然资源合理开发和利用为主要宗旨;(2)扩大资源税的征收范围。可以将矿产资源、水资源、森林资源、土地资源、海洋资源、动物资源等纳入到资源税当中,土地使用税、耕地占用税也可以归入到资源税当中;(3)将资源税和环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩,根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源再生成本、生态补偿的价值等因素,合理确定和调整资源税的税率;(4)完善资源税计征方式。目前资源税实行“从量定额”征收,可先将原油、天然气、煤炭的征收方式改为“从价定率”征收;(5)建立配套的减免税和加征措施,应制定国家资源开采标准,对某种资源的开采应提出具体回收率等方面的要求,要将资源的储量和实际的开采量进行对比,要考虑资源的综合利用等因素。

(二)开征新的环境税种

开征专门的环境税是建立环保税制的核心问题。税负水平的确定是征收环保税的关键。其宏观税负应满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用,以补偿纳税人的外部成本。其微观税负应高于为治理污染采取措施的预期边际成本。在税率设计方面,因污染的数量与污染物排放的数量直接相关,根据污染物排放的特点及税制的简化、便利原则,环境税从总体上来说应该从量征收,采用定额税率,⑥为保持平稳过渡,其税收总体负担水平应与现行排污费的收费标准持平,可暂时将环保税的课征范围确定为:排放的废水、废气和固体废弃物、嗓音的行为,按具体的征税对象不同,可将其分为4个组成部分:水污染税;空气污染税;垃圾税;噪音税。

(三)完善环境税的强制措施

目前,我国《排污收费征收管理办法》规定,对于抗拒缴纳排污费的单位或个人,环境保护行政主管部门可依法采取征收滞纳金、处以罚款、申请法院强制执行等强制措施,但这些强制措施的强制性是很弱的。因此,在实施环境税后可适用《税收征收管理法》规定的一些强制措施,以保证环境税的及时征收、到位。主要包括三个方面:一是征税机关不仅可以采取加收滞纳金、罚款等强制措施,而且还可以通过责令提供纳税担保、冻结纳税人的存款账户和扣押、查封纳税人的商品、货物或者其他财产等税收保全措施;二是对符合条件的,还可采取通知银行强制扣款、扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产等强制执行措施;三是对于偷税数额较大或者有其他严重情节的行为以及抗税行为,触犯刑律的,依法给予刑事制裁。

四、结语

资源节约型、环境友好型社会的提出以及环境污染问题日益严峻,迫使我们重新审视现行的环境税收政策,探索一条能有效解决环境污染问题的途径,环境税作为解决环境污染问题的重要途径之一。在分析我国现阶段有关环境保护的税收政策存在的问题,并结合我国国情提出了构建我国环境税收体系的具体设计思路,认为完善我国环境税收法律机制,应从三个方面着手:一是完善我国现行的与环境税相关的税种;二是针对排污收费制度之不足,开征新的环境税种;三是从环境税的征收的强制措施角度予以完善。

注释:

①陈君.试论中国环境税收政策的改革与完善.中国财经大学学报.2000(10).26-27.

②阳露昭,张金智.论环境污染损害的公共补偿制度.郑州大学学报.2008(3).128.

③高艳荣,维长艳.国内外生态税收特点及比较借鉴.商业经济.2006(6).81.

④贾康,王桂娟.改进完善我国环境税制的探讨.税务研究.2000(9).119.

⑤李慧玲.我国环境税收体系的重构.法商研究.2003(2).53.

⑥计金标,高萍.试论我国开征环境税的框架性问题.税务研究.2008(11).37-38.