生态补偿,任重道远

魏 然

国庆前夕,在宁夏石嘴山召开的生态环境补偿机制国际研讨会使人们的目光再一次聚焦在“生态补偿”上。经济的全球化,资源的日益减少让人们越来越重视环境的保护。生态环境的价值毋庸置疑,而“生态补偿”作为一种环保手段也逐渐进入人们的视线。

尽管目前国际上对于生态补偿并没有形成一个公认的定义,但是对于生态补偿机制普遍的认识是:生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

更详细地说,生态补偿机制是以保护生态环境,促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿,也包括对造成环境污染者的收费。

从目前的情况来看,尽管我国政府对生态环境保护的重视程度日益加大,生态补偿资金也投入得越来越多,但是,就像石嘴山会议上国家发改委副主任杜鹰所说的那样,我国生态补偿机制还存在补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等许多问题。

因此,在着力发展经济的同时,关注生态补偿机制的完善,关注生态环境政策法规的制定与运行,不仅是政府相关部门的责任,也是与每个公民息息相关的一件大事。

试点成效显著

实际上,自上世纪90年代起,国家环保总局已开始推动生态补偿机制方面的研究和实践探索,先后在河北、辽宁等11个省(自治区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区开展了征收生态环境补偿费的试点。

2004年10月,财政部和国家林业局联合印发《中央森林生态效益补偿基金管理办法》,指出中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地,中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元。

2005年以来,环保总局又先后配合国家发展改革委研究制定了煤矿开采的生态环境补偿政策,联合财政部、国土资源部制定《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》,开展了“中国生态补偿机制与政策研究”活动,提出了建立生态补偿机制框架的政策建议。

2007年8月24日,环保总局出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,指出开展生态补偿试点工作的基本原则是谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费。明确指出环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本,履行生态环境恢复责任,赔偿相关损失,支付占用环境容量的费用,生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。

中国是世界上草原退化最为严重的国家之一,90%的可利用草原不同程度地退化。伴随全球气候变化的影响,加之超载过牧、矿业开发等因素的影响,中国几大牧区的草地退化、沙化、荒漠化现象较为严重,制约了草原畜牧业的发展,也影响了农牧民收入的增加。西藏自治区气象局的一项研究表明,1988～2005年间,全球变暖、人为破坏等因素导致了藏西北草地退化近四成。延缓西藏草场的退化迫在眉睫。

据西藏自治区环保局局长张永泽透露,2009年,西藏落实了草原生态补偿资金2亿元,在5个县开展生态补偿试点工作,是全国第一个实施这项试点的省区。

据了解,早在2004年国家就在西藏实施了森林生态效益补偿项目。2004年,国家投入森林生态效益补偿资金7078万元,对西藏的97.46万公顷重点生态公益林实施了补偿。2009年补偿资金提高到7.5亿元,管护的生态公益林面积达到1004.82万公顷。

张永泽说:“建立生态补偿机制的主要目的是更好地保护生态环境,同时有利于为西藏的生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,让群众真正地从‘绿色中得到实惠,逐步确立生态环境与自然资源‘利用有价的理念。”

2009年7月,在中科院大型工程生态安全学术研讨会上,国务院南水北调办移民环境司副司长刘国华透露,中央财政首次对南水北调工程水源地实施生态补偿。2008年底,湖北、河南、陕西三省相关地区获得补偿金额约14.6亿元。

据刘国华介绍,南水北调中线工程是国家合理配置水资源,缓解京津和华北水资源供需矛盾,促进国民经济与社会可持续发展的重大举措。但南水北调水源地为保证水质的永久稳定达标作出了牺牲。国家决定由中央财政通过财政转移支付的方式,对南水北调水源地统一进行生态补偿。

刘国华还同时表示:“自2008年起,水源地生态补偿金逐年增加,每年下半年测算后发放。国家将把南水北调生

态补偿机制作为经验示范,让这种补偿机制起到辐射带动作用,推动全国生态保护与环境稳定。”

可借鉴的模式

事实上,国内的许多省份和地区都在生态补偿领域进行了探索,积累了不少经验。上个世纪70年代,四川成都市青城山风景区以门票收入的30%作为护林费用于生态保护,开启了我国生态补偿的先河。根据国家环保总局1993年组织的“全国生态环境补偿费征收情况普查”结果,全国有17个地方不同程度地开展了征收生态环境补偿费(矿产资源税)工作,其中江苏、福建和广西已制定了管理办法并颁布实施。

经过十多年的努力,目前山东、湖北、云南、浙江、辽宁等省都在努力完善生态补偿机制,出台相关的法律法规。辽宁省政府从2008年开始对东部山区实施生态补偿政策,明确规定获补偿的对象,以充分调动东部山区生态保护的积极性,推进辽宁经济社会可持续发展。辽宁省林业厅负责人表示,实施生态补偿机制的目的,一方面在于继续保持山区的青山绿水,另一方面调节因生态保护而引起的区域贫富差距。值得一提的是,辽宁的生态补偿资金将直补到县,重点用于生态环境建设与保护、乡镇政权运转和农村社会事业发展,严禁用于楼堂馆所建设及购置车辆等支出。

2003年初,广东增城市根据不同区域的资源禀赋和区位条件等发展要素,开始规划建设三大主体功能区,明确将九个镇街划分为“南中北”三大主体功能区:南部是新型工业化区,北部是都市农业和生态旅游区,但是新规划却引发了区域发展不平衡问题:北部不准发展工业,造成较大财政缺口,生态保护了,地方经济收入怎么办?为此,增城建立了相应的利益补偿机制,着力保护好北部生态,从根本上消除北部盲目开发的利益驱动。实行财政转移支付:从2002年起,每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10%给北部山区镇,每个镇每年补贴不少于300万元,2006年增加到1000万元,2008年给北部镇转移支付达到4520万元,保障了北部山区政府正常运作和当地干部收入不低于全市的整体水平。同时设立北部山区专项发展资金。从2006年起,市财政每年拿出3000万元用于反哺北部三镇,主要用于转移农民,抓好教育、治安、计生等各项社会事业建设,并且还拨出专项资金,支持北部搞好发展都市农业和生态旅游业的基础设施。建立对生态公益林的补偿机制,逐年提高补贴标准,提高山区农民保护和建设生态的积极性。2007年市财政安排用于生态保护和建设的资金达1677万元。北部三镇税收市级留成部分全额还返,用于当地社会事业发展。

不仅我国对生态补偿日益重视,世界其他国家对生态补偿也进行了许多有益的探索与尝试,其中有多种模式与经验值得我们学习与借鉴。

美国在流域水生态补偿上主要由政府承担大部分资金投入。政府为加大流域上游地区农民对水土保持工作的积极性,采取了水土保持补偿机制,即由流域下游水土保持受益区的政府和居民对上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。在流域生态森林养护方面,美国采取由联邦政府和州政府进行预算投入,即选择“由政府购买生态效益、提供补偿资金”等方式来改善生态环境。纽约水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准等。

澳大利亚通过联邦政府的经济补贴,来推动各省的流域综合管理工作。南非则将流域生态保护和与恢复行动与扶贫有机结合起来,每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护,改善水质,增加水资源供给。

国际上的相互扶持,最典型的为欧盟扶持奥地利。奥地利位于欧洲中部,素有欧洲“心脏”之称,既有东阿尔卑斯山,又有多瑙河,并且与地中海地区为邻。自1995年加入欧盟以来,不仅在农业的扶持方面,一直以欧盟共同农业政策框架为基础,在林业方面也通过欧盟合作财政扶持计划,进行森林的保护与恢复。

并非坦途

生态补偿可以说是为了解决生态环境问题而诞生的一个产物,生态补偿制度的建立和完善需要长期探索和不断实践,在这个过程中,有一些很实际的问题值得我们注意和重视。

首先就是观念问题。生态补偿并不等于生态补贴,人们常常把生态补偿视为“扶贫”、“照顾”行为,这是对生态补偿的极大误解。人类要实现和谐发展,需要一个良好的生态环境,在当今人类强大的改造能力面前,生态环境十分脆弱,加上历史遗留的“生态欠账”,有必要对生态环境进行养护,而且每个人都从生态资源中受益,因此每个社会成员都应是养护责任的承担者。生态补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。

目前,财政转移支付是我国最主要的生态补偿资金来源。杜鹰表示:“国家有关部门将在中央财政和省级财政转移支付中增加用于生态保护和修复的支出,安排预算内基本建设投资,重点支持生态功能区基础设施和公共服务设施建设。”

但是这就存在一个问题,信息不对称。国家每年投入的资金究竟是如何分配的?利用得是否合理?相关部门在信息的透明度上应该加大工作力度。

在中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君看来,目前我国花在生态补偿上的管理成本偏高,最好引入第三方机构对资金、环境等因素进行科学的评估,这样会有效地降低管理成本,使资金更有效,更合理地投入到生态环境的保护中。

据了解,国家有关部门正在研究完善有利于生态环境保护和建设的产业政策、土地政策、人口政策、税收政策和技术标准等,引导商业银行资金和社会资本投向生态环保领域和生态功能区项目建设。

在扩大内需的大形势下,引导更多的商业银行资本和社会资本进入生态补偿领域当然是一件大好事,但是操作起来必须非常谨慎。宋国君表示:“商业资本的目的肯定是为了盈利,所以不排除为了盈利而对生态环境有过度利用的可能。而且生态环境一旦作为商品进入市场,测量成本高不说,监管起来肯定也非常困难。”由此可见,在引入商业银行资本和社会资本进入的过程中,相关部门需要慎之又慎,在政策制定的同时提前做好各种准备。

另外,生态环境是不可分割的,一片森林,一条河流,可能分属于几个地区管辖,这样在进行生态补偿时就存在边界不明晰、受益不均衡等许多问题,这也是相关部门工作中的一个难点,需要根据实际情况采取适当的措施予以解决。

事实上,除了财政转移支付以外,激励性的税收优惠政策、技术扶持和奖励措施等也都是行之有效的经济手段。

生态补偿有两个重要意义,一是人类对生态环境的补偿,实现生态正义;二是人类社会成员之间的补偿,实现生态责任和生态利益的分配正义。人类为了生存必须消耗资源,为了可持续发展,又必须保护生态环境。完善生态补偿机制需要从实际出发,实事求是地解决问题,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。