论区域经济发展中地方立法的特点

肖 辉

摘要伴随区域经济的发展，我国原有的“政府主导型”的市场经济体制模式必然要回归到构建“市场主导型”的市场经济体制模式上采，中国经济空间格局将从过去省份经济走向区域经济。伴随着这一进程，对于地方立法来说，研究并分析其特点对于把握地方立法在这一进程中的作用是很有必要的。总起来说，地方性是其自身固有的不言而喻的特征，除此之外，从不同的角度和要求进行分析，还有其他一些特点，主要包括经济性、规律性、效益性、协调性、探索性、前瞻性和市场主导性。

关键词区域经济；地方立法；特点；分析

区域经济的发展将“政府主导型”的市场经济体制模式回归到构建“市场主导型”的市场经济体制模式上来。中国未来发展更加注重跨行政区的空间经济布局，中国经济空间格局将从过去省份经济走向区域经济。

伴随着这一进程，对于地方立法来说，研究并分析其特点对于把握地方立法在这一进程中的作用是很有必要的，这些特点既有其自身固有的不言而喻的特征，如地方性，也有许多新出现的特点，而且即使原来的特征在这一进程中也势必会发生一些新的改变。分析如下：

一、地方性特点

应当说，地方立法直接表达的是地方性特点，这一点毋庸置疑。地方性特点可从两个方面加以观察，一是地方性意志和主张，即直接将地方的意思表达和利益诉求上升为地方性法规。吉尔兹的那句至理名言我们始终不应忘记，尤其在处理地方立法的定位和重心时更应如此——“即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起。”二是适合地方特点和要求的措施和对策，主要是对于全国性法律法规的配套实施，以保证全国性法律、法规在本地区的实施，包括采用条例、细则、规则、办法等形式的制定和颂行。

(一)地方性特点的表达与必然

区域经济发展本身就是从当地的客观实际出发，体现并表达的是当地利益的主张和要求，而且，地方立法的地方性还可从地方立法本身的各种因素进行考察：

(1)从其权力来源来说，地方立法权限的来源体现了地方本身的要求和地方与中央的关系。其一，从其本身的要求来说，根据民主的原则和社会契约的理论，地方立法权限应当源自于当地的民众授权：其二，从地方与中央的权力关系来说，地方立法权来自于中央的放权，这一点在单一制国家更为普遍，我国自秦以来长达两千多年中央集权制的历史背景，这一点尤其突出。从我国现有的立法体制来看，地方立法的产生是伴随立法体制改革的进程获得的。建国之初，我国实行的是单一的立法体制，后来虽然将立法权放给了自己的常设机构——全国人大常委会，但在地方，只有伴随民族自治制度产生的自治权基础上的自治条例和单行条例的创制权。改革开放以来，为了搞活经济，调动地方积极性，才由中央将权力下移至省一级和较大的市一级。这一权力下移体现的也是中央对地方利益要求和主张的考虑，因此，分析该权力的来源，其出发点仍然是源自于地方。

(2)立法主体的地方性决定了地方立法的地方性。这一点不言而喻。

(3)立法意思的构成。意思表达的地方性决定了地方立法其立足点始终是自身所处的地方，地方声音、本地声音是其生命得以保障的源泉。

(4)从区域经济发展的要求来看，仍然体现着地方的主张和要求。虽然区域经济的发展是对现有行政区划框架的突破，但这一突破只是表达了从政府主导向市场主导的转化，突破的只是行政框架下的地方保护主义，即仅限于行政区域管辖范围内狭隘保护的突破，但并不否定在这一进程中的地方性主张，反而是为了给地方经济发展创造更好的周边环境，更好地促进地方经济的发展。因此，即使出于区域经济整体化的考虑，地方立法也应始终立足于本地的主张和要求，地方性的特点并未因此而减弱。

(二)地方性特点的调整与改变

然而，在区域经济发展进程中，地方立法的地方性特点与过去相比毕竟有了一定程度的调整和改变，主要表现为：一是行政主导的地方性转化为市场主导的地方性，即将政府引导甚至主导市场的做法转变为由市场自身的发展决定、政府予以协调和配合的地方性；二是狭隘(封闭)的地方性转化为开放的地方性，即与上述改变相对应，地方性不再与地方保护主义划等号，甚至与地方保护主义根本无关更甚而相排斥，毕竟，区域经济的发展依赖的是无间隔的统一市场的形成：三是自我保护的地方性转化为共同发展的地方性，也与上述转化相关，过去那种做法——只重自身利益，地方保护主义严重，甚至搞块块分割，地区封锁，尤其政府层面，红头文件层出不穷，本地的利税大户成了地府保护的宠儿，等等——已经被新的地方性所替代，而为一种更为开放和公正的地方性特色。

总之，从限制竞争的地方性转化为公平竞争的地方性，不再是政府措施、行政手段的不平等保护，而是市场机制、市场运行的平等主体之间的公平竞争，立法选择的也是对这一市场要求的平等法律保护。

二、地方性特点以外的其他特点

(一)经济性

这是从立法成本方面作的考察。地方立法的经济性指的是它的立法成本和消耗。一部法律法规的出台无疑要占用一定的立法资源，需要有一定的支出和消耗，包括立法建议的征集和论证、立法规划的构思和设定、立法草案的体例设计和内容安排、立法议案的讨论和表决，中间还有必要的调研和听证，委托其他机构和人员起草立法中的支出和费用，等等，当然也包括立法者自身的正常的运转和费用支出。

(二)规律性

这是就立法内容的要求来说的。为了适应并满足区域经济一体化进程的需要，区域内的地方立法在内容上就必须体现并表达区域经济发展客观规律的要求。这既有前述的地方性，反映地方实际利益及发展要求，把握本地方在区域经济发展过程中的特点和定位，认清其规律，立足于地方的客观实际，这是规律性要求的起点：也有经济区域经济发展本身的客观性，即，规律性特点还要求地方立法必须努力探索并表达经济发展本身的规律要求，要尊重并遵守市场本身的规则和规律。

(三)效益性

这是从立法效果的角度对地方立法进行的评价和要求。立法效果是对立法质量的考量，要求规范性法律文件必须追求最大的——当然，这是一种努力的目标甚至也许只能成为一种努力的目标，但至少应当是尽可能大的——社会效果。在区域经济发展中，地方立法的效益性特点主要表现为在促进和保障本地经济的发展以及融入区域一体化进程的程度和实际效果。

(四)协调性

这是从立法活动的要求和创设内容方面来谈的。一是从立法活动上说，需要立法中能考虑区域内其他地方的情况，主动积极地与相关区域各方协调联动，建立立法协商等机制。二是在立法内容上讲，在表达和反映本地方利益主张和要求的同时，注意与其他各方相衔接，努力打通行政壁垒，实现市场配置资源，打

破过去以行政区域配置资源和规划经济发展的模式，按照生产力发展的内在要求，在一体化的经济互动中，促进优势互补，共同发展。

(五)探索性

我国区域经济的发展是一个新课题，是市场经济发展的必然要求，是对传统的行政区划经济模式的挑战。因此，构建在传统行政区划基础上的地方立法要适应这一新的经济模式的要求，其探索性是显而易见的，也是必然的。这一特点表现为，在法的基本精神指引下，对需要法律性要素介入并调整的社会关系领域，在中央立法尚未规定而地方的客观实际又需要加以规范调整的，地方立法可将那些有效的做法或经验借鉴或移植过来，进行立法层面的确认和尝试，并反过来检验立法的实际社会效果，为中央立法积累实证经验。

(六)前瞻性

这是就立法的事项和规范设定来说的。从区域经济发展的趋势和要求的角度上看，其客观规律性决定了立法在事项确定和规则设定方面的可控制性，因此，结合区域经济发展的特点和要求，从本地区所属经济区域的实际情况出发，就可在借鉴国内其他地区先进经验乃至国际社会区域经济合作领域成熟的做法加以借鉴和引用。这样就包括两个方面的前瞻：一是就本地区经济和所属区域经济客观情况的把握与前瞻；二是对其他区域在区域经济发展进程中相关做法的研究和吸收。这些均构成地方立法在区域经济发展进程中强调立法前瞻性的前提和保证。

(七)市场主导性

这一特点谈的是立法的出发点和立足点及其定位。“十一五”规划首次把以经济区发展为内容的区域规划放在了突出重要的位置，中国经济空间格局在经历了近30年地方政府主导型经济模式的发展之后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，中国开始从省份经济真正迈向区域经济发展阶段。

中国此前的经济空间格局一直是以行政区划为基础。1978年开始的市场化取向改革，是在高度集权的计划经济基础上起步，在市场经济“制度空白”的条件下启动的，在这种情况下，只能在政府主导下创造性地培育市场经济。中国实行“政府替代市场”模式，中央政府向地方政府“放权让利”，扩大地方政府的经济管理权限，由地方政府发挥资源配置主体作用，凭借行政力量进行制度供给，直接组织和调控市场运行。省级政府作为其施政范围的行政区划内的一个权力主体地位崛起，形成了中国特色的省份经济空间格局，市场经济体制模式演变成为一种“政府主导型”的市场经济体制模式。随着市场经济的发展，省份经济空间格局对经济的制约作用日益突出，甚至出现“板结化”倾向。

区域规划是以跨行政区的经济联系紧密地区为对象的具有约束力的空间规划，其且的就是破除行政封锁，促使行政区经济走向区域经济。因此，在这一进程中，地方立法就应积极作为，以主场主导性为其出发点和立足点，并将其作为自身的价值重心和目标定位，以彰显这一鲜明的特点，更好地服务于区域经济发展的客观要求。

结语

区域经济的发展需要法制的保障，而从区域经济在我国的发展情况来看，各地区协调联动、共同培育共同的市场和各种经济协作关系本身就切合了市场经济的发展规律，必须要从区域自身的实际情况出发，建立统一的规则和规范体系。由此，地方立法大有作为。在这一趋势中，对地方立法的特点进行进一步的研究和分析是十分必要的，这样才能更好地把握其外部形态及其变化，以充分发挥地方立法在这一进程中的作用。