论当前我国政府绩效管理中存在的问题及解决对策

赵 鹏 许 娜

政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，在内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务的最优化为目标，实施的一种全面的、系统的管理。它强调以绩效为本，以服务质量和社会公众的需求满足为政府的基本价值取向，运用各种管理手段和管理机制，提高政府行政能力，优化政府形象，蕴含了公共责任的管理理念，是政府管理制度、管理机制和管理方法的创新。

随着我国政府管理体制改革的不断深化，绩效理念及绩效管理方法在我国政府部门也越来越受到重视。政府绩效管理成为改善政府形象、提高政府服务质量的便捷手段和行政体制创新的有效途径。但是我国政府绩效管理仍处于过渡时期，与西方发达国家相比，无论在观念转变、制度建设、法律基础，还是在具体的实践操作方面，都存在一定缺陷，影响了绩效管理的有效性和合法性。

一、我国政府绩效管理存在的问题分析

1、政府绩效计划忽视与公众、社会组织的沟通，实效性、可操作性差

政府绩效计划的制定与执行应该与各方进行沟通，广泛征集意见和建议，明确各方的需要，制定出的计划才能得到认可和接受，使计划得以顺利执行。而当前我国政府绩效计划的制定与执行，却忽视绩效沟通，认为它可有可无。绩效计划往往由上级部门和领导制定，缺乏公众利益表达的机制和渠道，社会公众处于被动的地位，民意得不到表达。这样制定出的计划认同率低，执行力不足，效果当然也不理想。

政府的绩效计划通常是较为多元和复杂的，很多计划较为宏观和定性化，确定一个详尽具体、易于操作的计划并不容易。同时，政府的不同部门或个人的计划可能会不一致，某些部门或个人可能会通过各种方式来寻求对自己有利的计划得以确立，要确保政府内部各种计划配合默契是不容易的。所以经常出现表面上衔接紧密的计划体系下，各个计划间相互冲突，致使绩效管理效率低下，体现不出制度的优越性。

2、政府部门内部权责模糊，政府工作人员缺乏绩效意识

政府机构设置不合理，机构重叠、职能交叉，造成了政出多门、职责不清、人浮于事和互相推诿等现象，在实施管理的过程中常常出现“空位”或“撞车”的尴尬局面。许多政府工作人员由于长期以来受官僚主义的影响，思想较为保守，接受并推行绩效管理活动尚有一定困难。具体表现为两种形式一种是抵制。即政府绩效管理会涉及对政府决策者和管理人员能力高低的鉴别，这就使得他们感到威胁而抵制绩效管理活动，其不断增长的自我膨胀状态也会使绩效管理活动的开展举步维艰。另一种就是片面追求“政绩”。即有些政府官员公共服务意识淡薄，缺乏“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“为民”思想，头脑里只有升迁和个人利益，为此盲目、片面地追求个人政绩，使得政府行为短期化、形式化，迫使政府绩效管理有名无实。这使得政府的工作效率不升反降，人民群众的合法利益得不到尊重和保障，与绩效管理的初衷背道而驰，不利于践行全心全意为人民服务的工作宗旨，政府形象受到极大损害。

3、政府绩效评估体系不健全，评估方法不科学

度量一个政府机关的政绩常常是很困难的，因为它产出的是“非商品性”的公共产品与服务，其价值的衡量不能简单的仅以经济效益来衡量，而且作为垄断组织，也很难形成可比较的成本核算与收益数据。这就要求政府绩效管理的评估体系系统、完善和全面。而我国的绩效管理指标主要以经济指标为主，过多地强调经济总量的增长要求，缺乏对社会、资源、环境等多领域效益的考虑。制定的多项指标之间也没有建立横向的联动关系，缺乏有机的整合。

我国政府绩效管理的评估多处于自发状态，评估主体以官方为主，多数是上级对下级的评估，缺乏社会公众的评估，缺乏外界监督，特别是缺乏由专家、学者和媒体组成的第三方的评估。此外，政府部门属于垄断性公共权力性组织，特别表现在对信息的垄断上，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判。这就会便于政府内部各部门进行“暗箱操作”，从而影响了评估的客观性和准确度，严重削弱了评估的权威性和公正性。

二、完善我国政府绩效管理的对策

1、树立科学正确的政绩观

中国传统的“官本位”思想和政府管理效率标准对政府的公共管理活动带来了很大制约，使得行政的实际功效是否为民众所需要，难以有正确和公正的考量，导致了各种政绩工程的出现。实践证 明，这样的行政理念给社会造成了不可挽回的巨大损失。因此，政府必须要以公共服务为价值取向，强化绩效意识，创新公共管理理念。一是强化政府的服务理念，摒弃单纯管制的观念。政府是人民的政府，人民赋予政府的权力不能异化，必须用以为市场、企业和人民服务。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是以顾客为导向，积极回应顾客需求的公共组织，客观上要求从政府本位转向民众本位。二是强化责任政府的理念，破除随意裁量的陈旧观念。责任意识与服务意识是相辅相成、相得益彰的。政府服务的过程，也就是政府履行职责的过程。确立和强化责任意识，确保权责相称，防止和纠正权大责小的现象，才能使政府真正做到“权为民所用”，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。三是要坚持科学发展观，树立正确的绩效观。政府行政能力的提升，要体现在政府运转速度快、办事效率高、行政成本低、社会效益好等方面。因此，必须强化绩效意识，把成本管理、效率管理纳入到政府管理之中。

2、加强政府绩效管理的立法工作

立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础，成熟完善的法律制度框架是绩效管理成功的保障。因此，加强政府绩效管理的当务之急是制定专门的法律法规，使政府绩效管理成为对各级政府的法定要求，通过完善政策和立法使政府绩效管理走上法制化和规范化的道路。

3、健全政府绩效管理的评估体系

我国应借鉴西方发达国家的经验，逐步完善政府绩效评估体系，评估主体应多元化，评估机构应独立化，评估目标应科学化。政府绩效评估指标的设计应坚持如下原则经济发展指标与社会发展指标相结合，短期绩效指标与长期绩效指标相结合，效率指标与质量指标相结合，效益指标与公平指标相结合，定性绩效指标与定量绩效指标相结合，并尽量用可量化的指标反映人们的价值判断。

4、完善责任追究机制

完善责任追究制度。应建立行政首长问责制度，全面落实行政首长负责制。对于政府部门存在的执行上级机关决策不力，违反规定进行决策，不认真履行行政管理职责和内部管理职责等问题，对其行政首长予以问责。应完善行政过错责任追究制度，对于不履行法定职责，行政不作为、乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的相应责任，形成责任体系的闭环效应，明确行政过错追究的责任层次，准确界定批准、审核、承办等行政管理各环节相关人员，包括部门负责人、内设机构负责人和普通公务员所应承担的具体过错责任，确保责任落实到每一层次、每一岗位。

总之，上述几个方面的因素在很大程度上影响着我国政府绩效管理的推进，而这几方面的建设过程都不是短期内能完成的。因此我们应该根据中国的国情和政府绩效管理的实际问题，在重视以人为本的基础上，灵活的设计和完善政府绩效管理体系，逐步实现其科学化、系统化、制度化和法制化，更好的服务于推进我国行政体制改革的现实目标及全面实现建设小康社会和构建社会主义和谐社会的宏伟目标。