政府信息公开制度的法理探析

黄建友

内容提要 政府信息公开制度化近年来成为一种世界性趋势,本文通过对促使这一现象形成的法理思想分析认为,政府信息公开制度的宪政基础在于人民主权学说,法政基础在于知情权学说,行政法基础在于控权论学说。明晰政府信息公开制度建构的法理基础,对于我国政府信息公开制度建设具有重要意义。

关键词 信息公开 人民主权 知情权 控权论

〔中图分类号〕DF31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)05-0177-04

在全球信息化浪潮之中,政府信息是不可或缺的重要资源,其公开程度不仅是一个国家民主程度的重要标志,也是关乎国家发展战略的重大课题。因此,近年来越来越多的国家开始重视政府信息公开,纷纷通过立法手段强制政府信息公开。我国政府自1987年党的十三大提出“提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”以来,也在不断推进信息公开,2007年国务院颁布《政府信息公开条例》,2008年5月1日《条例》正式实施。标志着我国的信息公开从此走上了法治化的道路。但是什么原因促使各行政机关必须向公众公开政府信息、并使之制度化呢?从理论和思想渊源上厘清这一问题无疑对这项制度的建设具有重要意义。

一般来讲,政府信息公开是指政府行政机关通过行政相对人便于接受的方式和途径公开其政务运行过程,公开有利于行政相对人实现其权力的信息资源,允许其通过查询、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式,依法利用行政机关所掌握和控制的信息。

(注:周健:《<信息自由法>与政府信息公开化》,《情报理论与实践》2001年第5期,第321-323页)何谓政府信息公开制度?要弄清这一概念,有必要首先弄清制度的概念。诺贝尔经济学奖获得者,美国新制度经济学家道格拉斯•诺思如此定义:制度提供框架,人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系,这些关系构成一个社会,制度是一整套规则,应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范,用以约束个人的行为。(注:〔美〕V.奥斯特罗姆等编, 王诚等译:《制度分析与发展的反思》,商务印书馆, 1992年,第134页)诺斯把制度定义为“博弈规则”。他把博弈规则分为两类:正式规则(宪法、产权制度和契约)和非正式规则(规范和习俗)。(注:〔日〕青木昌彦, 周黎安、王珊珊译:《什么是制度?我们如何理解制度》,《经济社会体制比较》2000年第6期,第28-38页)由此可见,制度的本质应该是一种规则,这种规则不仅仅包括法律,也包括各种机制、习俗。因此,政府信息公开制度是指约束政府信息公开的运作以及保证政府信息公开实现的一整套规则。

一、人民主权学说:信息公开制度的宪政基础

人民主权的学说来源于西方,西方著名启蒙思想家卢梭曾说过:“要寻找一种组合的形式,使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样地自由,这就是社会契约所要解决的根本问题。”(注:〔法〕卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆, 2003年,第19-20页)从社会契约的角度看,在一个国家里具有最高权力的应该是人民,但人民作为一个整体,无法实现全体人民共同管理国家和社会的目标,于是人民以理性的方式将自己的部分权力让渡给政府,这就是代议制政府的精神实质。因此,从这个意义上说,政府只不过是人民的代言人,国家的一切权力在于人民。这里有个前提,即政府必须履行人民赋予的职责。对于没有履行职责的政府及其工作人员,人民有权对其监督和罢免。那么人民该怎么判断政府的行为是否履行了职责呢?这就需要政府主动或者人民提出要求时及时公开在行政过程中制作或获取的信息,以方便人民的监督。只有政府信息公开了人民才有批评、监督政府的依据,才能判断政府是不是值得信任。

如果政府能够履行职责,那么作为国家权力主体的公民所做的就非常简单了,投票选好政府及其工作人员就好。但西方的民主实践表明,20 世纪以后,各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁,国家权力重心也由议会转到了政府。由于议会无法对政府实施有效的控制(至少是控制的有效度已有所减弱),因此,公民应当有权直接参与到政府行政的过程中,以防止行政权的滥用。(注:赵丽,胡旭光:《行政信息公开的理论意蕴和实践意义》,《中共山西省委党校省直分校学报》2007年第3期,第25-26页)知而后行,只有掌握了足够的信息,参政议政才有可能,否则,公民的政治参与只能是一句空话。

人民主权学说尽管来源于西方资产阶级启蒙思想,但它却闪烁着人类共同的智慧,列宁曾经指出:“人民需要共和国,为的是教育群众实行民主。不仅仅需要民主形式的代表机关,而且需要建立由群众自己从下面来全面管理整个国家的制度,让群众有效地参加各方面的生活,让群众在管理国家中起积极的作用。”(注:列宁:《列宁全集》第29卷,人民出版社, 1985年,第287页)我国的《宪法》第2条也明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我们国家实行的是人民当家作主的政治制度。既然是国家的主人,就有权知道政府信息,从而参与国家和社会事务的管理,防止政府权力的腐败。这不仅是一种权利,更是一种权力。因此,人民主权学说为政府信息公开奠定了宪政基础,使得政府信息公开成为一种必然义务。

二、知情权学说:信息公开制度的法政基础

如上所述,人民要想当家作主、参政议政,有一个前提,即必须保障其知的权力,即知情权(the right to know)。但知情权是一个涵义十分广泛的概念,有自然权利中的知情权,也有道德权利上的知情权,还有法律权利中的知情权。在自然状态下,人们也要实现对自然界的认识,只有认识了自然,才能改造自然,不过这个时候的知晓,主要通过自身的实践来实现。作为一种道德权利,是人与人在交往过程中以他人或组织的道德义务为条件的。其共同遵循的是道德规范,如诚信等,如他人没有满足自己的知情权,则他人会受到道德谴责。而作为一种法律权利知情权则与新闻界的运动分不开。1945 年,美联社编辑肯特•库伯针对当时广大新闻业者慑于战时的新闻管制而致报道失实的现状提出“知情权”的概念。“二战”后,美国新闻编辑协会组织的新闻周活动提出:“您的报纸为您的知情权而战斗”,1946年,美国制定行政程序法,开始规定公众获取政府信息的权利,但规定有诸多限制,仍然表现出政府的秘密主义倾向,对此新闻界表现出强烈不满。1950年美国新闻编辑者协会为促进信息的自由流通,设立了“信息自由委员会”。1951年,该协会委托当时纽约的《先驱论坛报》的法律顾问新闻法权威哈罗尔德•克洛斯进行关于信息自由法的研究。作为研究成果,出版了《国民知情权——进入公共记录及审议过程的法律权利》一书,对接触政府公文书及会议而获取信息的法律权利进行了认真探讨,对该权利的限制也进行了深入分析研究。此后,知情权概念开始在美国广泛使用。(注:刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社, 2005年,第35-45页)在欧洲,1949 年实施的西德基本法首次将其作为一项基本人权确认于宪法中。

那么,到底什么是知情权?知情权在英文中为“right to know”,翻译为“知道的权利”、“了解的权利”。知情权有广义和狭义之分,广义的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。(注:皮纯协,刘杰:《知情权与情报公开制度》,《山西大学学报》(哲学社会科学版),2000年第3期,第16页)知情权是公民对与自己有关的事务或者有兴趣的事务以及公共事务接近和了解的权利。(注:张新:《隐私权的法律保护》,群众出版社, 1997年,第91页)狭义的知情权主要是指公民有获取和知悉政府信息的权利和自由。广义知情权和狭义知情权的区别主要表现为对象的不同,广义知情权的对象通常包括政府信息和非政府信息,而狭义知情权的对象则主要是指政府信息。但无论是广义知情权还是狭义知情权,都主张政府信息应当是公开的基本内容。(注:陈维旭:《浅析政府信息公开的法理基础》,《长沙铁道学院学报》(社会科学版), 2007年第1期,第51-52页)根据权利的实现是否必须有义务人直接的积极行为作条件,可以分为“知情权利”和“知情自由”。知情自由是根据法律规定,公民、法人和组织不受妨碍地获得行政信息的自由;知情权利是根据公民、法人及其他组织向特定的国家机关、公共机构,以及其他公民、法人及其他组织请求公开信息的权利。(注:刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社, 2005年,第53-56页)

和世界上大多数国家一样,由于知情权概念出现的比较晚,我国宪法中并没有明确的知情权概念,公民的知情权是一种推导出来的权利。如我国宪法第6条规定:“国家的一切权利属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。要管理,知晓是前提,因此,这已经包含了知情权的涵义。《宪法》第27 条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。” 知情权是监督权的前提,不知情,监督就无从说起。另外《宪法》第35条规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,第41 条规定“公民对任何国家机关和工作人员有批评和建议的权利,申诉、控告或者检举的权利”,综上看这些宪法赋予公民的权利,都含有知情权的意思。因为只有拥有了知情权,才真正能够实现宪法赋予公民的管理、监督、批评建议等权利。

在《信息公开条例》专家建议稿中,也曾明确提出“为了保障公民知情权,参与管理国家和社会事务……”但考虑到知情权是一种宪法权利,其概念外延不只是对政府信息的知晓,按照国际公约的经典提法,知情权就是“寻求、获取和传递各种信息和思想的自由”(freedom to seek,receive and impart information and ideas of all kinds);在20世纪70年代以后若干国家制定的宪法中,也不是简单地写知情权,而是采用类同于国际公约的提法。这样的权利内容,显然不可以用行政法规来表现。(注:魏永征:《政府信息公开条例》初读[EB/OL]. http://yzwei.blogbus.com/logs/5222508.html, 2007-05-02)在我国的宪法和现行法律中,也没有明确提出过知情权这一概念。不过《政府信息公开》的第一条行文就是:“为了保障公民、法人和其它组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”从中我们也能看出知情权的涵义。由此我们也看出,知情权作为一项宪法赋予公民的基本人权,不仅是一项国际公约,也是政府信息公开制度的法政基础。此外,现代政府大约掌握着社会信息总量的80%,只有实施信息公开,公民的知情权才是实实在在的权利,只有将信息公开法治化,知情权才能够得到真正保障,否则,只能是一句空话。

三、控权论学说:信息公开制度的行政法基础

政府信息公开制度建构的立足点在于通过法治控权,法治控权是民主的重要保证,孟德斯鸠在《论法的精神》中讲到:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不变的经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”(注:

焦洪昌:《宪法学》,北京大学出版社, 2004年,第37-38页)这也就是说,权力如果没有受到限制,缺乏监督,就很难保证权力不被滥用。因此必须有一种强制的力量对权力进行限制,法律就是这样一种力量。从法治思想变迁的历程看,法律一直强调的是至高无上,法律面前人人平等,洛克提出:“法律一经制订,任何人也不能凭借自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口,放任自己或任何下属胡作非为,而要求免受法律的制裁。”国家的“法律不论贫富,不论权贵和庄稼人都一视同仁,并不因特殊情况而有出入。”(注:〔英〕洛克:《政府论》(下),商务印书馆, 1983年,第80, 59, 88页。

这强调了法律的普适性,特别是政府也不能免除法律的制裁,体现了权力制衡的原则。从行政法的角度看,“行政法的第一个定义就是它是关于控制政府权力的法律,控制政府权力正是行政法的核心。”(注:〔英〕威廉韦德:《行政法》,徐炳等译. 北京: 中国大百科全书出版社, 1997年,第6页)控权论的基本立足点在于:国家或政府必须在极为狭小的范围内活动,从事有效的公益事业,才是合法的、具有要求公民服从的权威;它们一旦超越这个范围,其权威的合法性就丧失了,公民甚至可以拒绝服从。(注:陈维旭:《浅析政府信息公开的法理基础》,《长沙铁道学院学报》(社会科学版), 2007年第1期,第51-52页)

但控权思想并不是西方独享的,而是人类共同的财富,如今通过法治实现控权已经成为世界上许多国家的共同目标。在我国,党的十六大提出了依法治国建设社会主义法治国家的目标,要建设社会主义法治国家,其中树立法律至上的观念和国家行政机关及其工作人员必须依法行政是很重要的内容。这些年,我国相继出台了一系列行政法规,┤1989年《行政诉讼法》、1996年《行政处罚法》、2003年《行政许可法》以及2007年出台的《条例》等。一系列行政法规的出台对于权力进行了有效的约束。

要实现对权力的约束,保障公民个人利益和社会公共利益,建立政府信息公开制度是其重要的一环,因为倾向于信息的不公开是任何政府共同的倾向。马克思曾精辟地指出:“官僚机构的普遍精神是秘密,是奥秘,保守这种奥秘在官僚界内部是靠等级组织,对于外界则靠那种闭关自守的公会性质,因此,公开国家的精神及国家的意图,对官僚机构系统就等于出卖它的秘密。”(注:《马克思恩格斯全集》(第1卷) ,人民出版社,1972年,第302页)如果政府信息公开不能实现法治化,就难以和政府权力相抗衡,难以起到将权力置于阳光之下的作用。因此,政府信息公开的法治思想不仅体现的是对于政府权力的约束,而且强调只有法治化了的政府信息公开才能真正起到应有的作用。

由此可见,政府信息公开制度构建具有其深刻的理论背景和法理渊源,它不仅具有人民主权的宪政基础,也具有知情权的法政基础,同时也是行政控权论的必然结果。正是在这样的原因促使下,政府信息公开的制度化成为越来越多国家的共识。据统计,全世界已有68个国家制定了有关政府信息公开的法律,其中50%是在近10年制定的。(注:李盛:《<中华人民共和国政府信息公开条例>的制定背景、主要内容及目录编制》,《电子政务》2008年第5期,第21-26页)中国的政府信息公开虽已颁布实施法规,但从近一年的实践来看,依然存在着行政机关仍拥有较大自由裁量权、新闻及时发布机制不健全、依申请公开救济渠道不畅、公众知情权难以得到满足等诸多问题。离以人民主权、知情权、控权论思想为基础的信息公开制度要求还存在较大的差距,我国的政府信息公开制度建设仍然还有较长的路要走。

作者单位:西安外国语大学新闻与传播学院