农民地权诉求的表达结构

内容提要 不同地权制度方案截然对立,却都宣称维护了农民地权,且都有相应的经验材料作为支持。因为具体经验材料在农民地权诉求的整体表达结构中位置不同。在农民地权诉求的表达结构中,扩大地权方面存在城郊农民与大田农民的对立,稳定地权方面存在上访农民与普通农民的对立,套现地权方面存在强势群体与弱势群体的对立。只有深刻把握农民地权诉求的表达结构,才能真正把握农民的地权诉求。

关键词 地权诉求 表达结构 扩大地权 稳定地权 套现地权

〔中图分类号〕C91282 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)05-0150-07

没有调查就没有发言权,没有正确的调查也没有发言权。

——毛泽东

土地问题是当前农村的重要问题之一,也是社会热点问题之一。许多学者从不同角度提出了当前地权制度安排中存在的问题,并提出了相应的地权制度设计方案。这些方案具体看来各不相同,但都宣称维护农民的地权,都宣称呼应了的是农民的权利诉求,而且都有相应的经验材料作为支持。为什么会出现这种情况?我们只有掌握了农民地权诉求的表达结构,才能真正把握农民的地权诉求,也因此才能作出审慎的制度安排。

一、扩大地权:城郊农民Vs大田农民

现有的集体所有、家庭承包经营的农村土地制度,形成于1980年代。这种制度在宪法规定的农村土地集体所有制的框架下,赋予了农民承包经营的权利,这也是1980年代以来农村经济发展的制度基础。

很多学者(厉以宁,2008;秦晖,2008;党国英,2008)认为,在现有的集体所有、家庭承包经营制度下,农户对土地的权利不够完整,农民所获得的只是法律规定的有限权利。更为重要的是,在目前的政治—经济制度下,农民已经获得的权利,也即其有限的承包经营权,也难以得到有效的保障。在这些学者看来,集体所有制是模糊的,“集体属于谁”的问题从来就不明确,这导致了农民的地权经常遭到侵害。其中最关键的问题是,基层政府对农村土地享有过于广泛的权力,这种权力又没有受到法律和政治的严格约束。法律规定农民无权改变其承包经营的土地和宅基地的用途,但地方政府却可以随意地使用土地征用权,对此,农户缺乏“讨价还价”的权利。地方政府借助这种权力,在土地征用中与开发商勾结,肆意侵害农民的土地权利。在这种格局下,几乎所有的学者都认为必须扩大农民地权。

这些学者倾向于认为,土地私有化是较好的出路。他们认为,在现有土地制度下,农民只是国家的雇农,他们不拥有土地所有权,不是土地真正的主人。农民只有真正拥有土地产权后,才会更加珍惜、利用和创造性地开发土地,高效地、可持续地使用土地。他们认为,土地的公有现状,导致了农地征用引发的补偿和安置问题,地方政府和开发商均分了改变土地利用方式带来的增值,又使农民和农村集体经济组织处于不公平的地位。这些问题都是因土地公有制带来的土地产权主体地位的模糊不清所造成的。宪法规定,农村土地为集体所有。这一产权界定现在已呈虚置状态,因为集体的经济活动基本上均已停止,作为各该组织的成员只是人身的简单集合而非法人,不能履行所有权职能。一旦农民拥有土地完全产权,则会完全改变这种状态,农民可获得自主谈判地位,使各级政府机构、官员和强势集团无处下手,不能因为土地所有权的虚无状态而欺凌农民。不过,土地私有化在宪法上是个禁区,因此在政策上只能不断延长土地承包经营期限,允许农户的承包经营权在一定范围内流转。

另一些学者(温铁军,2008;李昌平,2008;潘维,2009;贺雪峰,2009)认为,农民的地权和利益之所以常常被强势的地方政府和开发商侵害,原因恰恰不是集体所有制导致的产权模糊,而是集体所有制已经被模糊后,侵害者才有了可趁之机。地方政府的官员巧妙地用“土地承包长期不变”的“永佃制”替代了土地集体所有制度,分化了农民,才比较容易地征到土地。在真正的土地集体所有制下,政府廉价、简便、甚至暴力的征用土地很难办到,因为政府征地的谈判对手不是几个承包农户,而是全体村民。土地私有化则可能加剧农民的弱势地位,进一步削弱农民在资本面前的谈判能力,导致“资本下乡”,甚至导致“耕者无田”局面的出现,从而削弱中国现代化的农村稳定基础。当然,这些学者并不反对扩大农民的地权,但他们认为,考察农民地权是否扩大,必须抓住两个核心:一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了,二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。农民占有更多地租增值和土地资本化收益,就获得了发展的动力和主动权(李昌平,2009)。因此,扩大农民地权的关键在于扩大农民对地租和土地资本化收益的分享。

从实践来看,反对私有化的观点有着更为现实的意义。但两方面的学者都在经验上陷入了一个误区,即以城郊农民想象全中国的农民,以城郊土地为经验基础来扩大农民地权。然而,城郊土地虽然有“扩大地权”的广大空间,但数量很少,涉及的人数也很少,并非全国农村的情况。城市化进程加速的最近20年,流转为非农的农地总共才5%,涉及的农民也才5%,主要是城郊农民(另外有少量库区移民)。而且,当前我国农地的非农转化已经接近极限,政府已经划出了18亿亩耕地的红线,城郊土地的征用空间已经很小。凭什么依据5%的城郊土地为经验基础来设计全国农村的土地制度?凭什么以城郊农民的地权诉求来想象全中国农民的地权诉求?

在过去的二十多年,我国确实存在农地征用价格“不公道”的问题,价格不公道的问题有两大因素(潘维,2009)。其一,为控制工程腐败,国家基础设施建设的征地补偿标准有刚性,缺乏因地制宜与时俱进的弹性。增加弹性的问题比想象的要困难,但也正在解决之中。比如近十年里,水库移民的实际补偿已经上升了不止十倍。其二,开发商、地方政府官员、黑社会勾结,强征农地,又不保障失地农民的生活。结果,村干部被强势力量收买而伤害乡亲们的利益。除个别的价格不公道之外,大多数情形下,被征用的5%的土地不是农民变穷的原因,而是郊区农民变富的原因。真实的情况是,城郊农民们普遍盼望耕地尽早被“征用”,并为此早作准备,加盖违章房屋。城郊农民已经在城市化进程过程中得到了过多的好处,而人们还在不断地思考如何维护其权利,他们的诉求被过分扩大了。

当着眼于城郊农民利益诉求的表达铺天盖地时,大田农民的地权利益诉求几乎没有引起人们的关注。对于占95%的大田农民来说,土地只是他们维持温饱的基本社会保障,指望他们通过既有扩大地权的方式来实现小康生活,没有任何可能,无论是土地私有化,还是提高级差地租。几乎很少有人理解大田农民的诉求,他们有“扩大地权”的诉求吗?他们的地权诉求到底是怎样的?其实,在农业型地区,大田农民的地权诉求很少有人读懂。他们需要的不是现代意义上“清晰”的产权,而是与地权利益密切相关的各种制度的完善。这些制度归结到一点,就是农村土地集体所有制的完善。

在实践中,各种对农村集体利益的侵犯,由于缺乏有效的维护途径,导致集体利益受损,集体利益受损常常导致农民利益受到巨大损失,农民敢怒不敢言,村民委员会也因为缺乏合法有效的维权方式而无能为力。如个别村民对农田水利设施等集体财产的破坏,常常给农民造成巨大损失,但农民和村委会都缺乏有效制止措施。同时,农村集体或村民委员会依照村民自治程序形成的合法决议,却常常因个别村民的阻挠或抵制而无法实施,使得村民自治陷入“决而不行”的境地。比如,在抗旱过程中,村集体根据村民自治程序形成的关于抗旱筹资酬劳的合法决议,却因个别素质低下村民的因素而无法付诸实施,从而导致农田减产,村集体内农民利益普遍受到严重损害。

在两湖平原农村,由于土地集体所有制及集体组织的松弛,导致各种水利设施难以与千家万户的小农对接,这种情形下,农民通过打机井灌溉。在水资源丰富的两湖平原,机井灌溉简直让人匪夷所思(罗兴佐,2006)。更糟糕的是,它带来了打井的恶性竞争,井越打越深,成本越来越高,浅井越来越快地遭到淘汰。由于缺乏规划,机井不仅低效,水源难有保障,而且切割了原有的水利系统,甚至破坏生态平衡。即便不算恶性竞争和生态破坏导致的成本攀升,仅打井和相关设施导致的灌溉成本,已经是通过村庄集体合作灌溉成本的十倍以上了。

土地集体所有制的松弛,直接导致大田农民的实质利益遭到极大的伤害。然而,我们在公共话语中谈及扩大农民地权时,几乎没有人谈及95%的大田农民的真正诉求,而总是只谈及5%的“征地”问题。这不能不说,在现有扩大农民地权的表达是存在偏颇的。

其实,在主流话语的支配下,农民也未必能认识到自己的利益之所在。当我们去问农民,政府要赋予你们更长期更稳定的承包权,或者干脆说,土地私有化,以后土地所有权就属于你们农户的,你是否赞同、是否支持?在农民的感觉中,你给我权利,我当然愿意了!也许,他们并没有立刻意识到问题的另外一方面,更长期更稳定的承包权,或者私有产权,可能意味着村集体合作的水利灌溉体系无法再正常运作。因此,如果学者发现了这两者之间的关系后,问农民:给你土地私有产权,但灌溉问题以后自己打井解决,大型水利设施无法继续工作,你接受这样的制度安排吗?我相信,这样的扩大地权,农民是不会要的。

二、稳定地权:上访农民Vs普通农民

各种对农民上访的研究表明,关于土地问题的上访一直较多,其中涉及到土地调整的占有很大的比例。很多上访农民反映,村干部不遵守法律,不尊重法律赋予他们的稳定的承包权,强行在全村范围内调整土地。记者和学者将这一问题表达为“农民承包的耕地、林地权益被侵犯”,进而很容易找到这种侵犯的原因:村集体和国家对农户承包经营的土地享有缺乏明确界定的权利,村集体与农户的权利义务关系缺乏严格而清晰的界定,因此村干部常常可能构成对承包经营权的侵犯。因此,一些学者激进地主张土地私有化,但这在宪法上是一条走不通的路。于是现实中就变成了强调农地承包经营权是一种物权化的权利,强调农地承包权的稳定,反对土地调整;且不断延长这种权利的存续时间,从15年到30年,很多学者想进一步将其延长到70年。

1980年代以来,中央一直强调农地承包关系的稳定,反对村庄进行农地调整,尤其反对全面的大调整和经常性调整。第一轮承包阶段,国家解决新增人口的农地问题的主要政策是“大稳定、小调整”;第二轮承包以后,国家政策和法律规定“增人不增地、减人不减地”。不过,根据人口变化调整土地一直是很多地方农村的现实。税费改革后,农村形势发生了很大变化,种田已有可观的收益,这导致了许多农地权属纠纷。在这种情况下,一方面农民争着要地,另一方面国家政策和法律又“赋予农民长期而有保障的农地使用权”,乡村干部如果进行土地调整,利益受损的农民很可能上访“维权”。正是在这种状况下,主流的认识认为,乡村干部是侵犯农民土地权益的源头,因此所有的制度设置和实践都极力防范乡村干部,降低他们的权力,削弱乡村集体。

显然,土地调整有害农民地权、乡村干部侵害农民利益的判断,建立在上访农民的地权诉求的表达基础之上。而在上访农民的背后,是数量有上访农民百倍千倍之多的普通农民。我们了解他们的地权诉求吗?主流话语的何种表达反映了他们的地权诉求?土地调整与农民地权诉求的表达结构中,有他们的位置吗?

我们在很多地方村庄调研,如湖南新邵县,前些年土地调整都比较普遍。土地调整中几乎没有村民反对,即使偶尔有反对的,那也没用,因为农民说“分地时以小组为单位写有协议,三年一调,五年一调。”问题是国家规定土地承包三十年不变,也是白纸黑字,国家法律难道不大于村民的协议?一个小组长说:“国家在81年分地时就说多少年不变,我们还不是一直在变!我们组里的协议,就相当于法律,与国家的法律是一样的,‘国有国法,组有组规。”问题不在于村民的权益应该受国家政策和法律的保护,还是村民应该遵守自己或父辈过去签定的同意土地调整的协议,而在于新邵的农村土地调整一直在进行中。新邵县的一个村委会主任说:“我们已经有个规矩,就好调了,没有什么矛盾。我们也知道国家政策,但土地是集体的,田多了少了就必须变。也有村民说,国家不让变,他可以说,但不能反对我们调,我们还是要以多数人的意见为准,其实这些人也认同调田的道理。政策是死的,人是活的。”调田过程中有一些小争议,但并没有村民援引国家法律来对抗全组的调田决定。

河南汝南县宋庄村实行“一年一揭退,五年一大动”,村民俗话称为“对树揭皮”、“长虫蜕皮”,意思是说,人不在了,就必须“揭皮”、“蜕皮”,腾出地来。村民们说:“‘三十年不变,意思是说人在地在,承包制保持不变。该动地该添地还得办。人死了,他不吃饭了,还占地是占大家的便宜;人有了,他就要吃饭,就该给他分地,你不给他地,他不饿死了?”村干部说:“没有人敢不退地。别人等着接地,你拿住别人的饭碗不放?你不退,群众不依。”汝南农民这种“饿死人”的担忧,反映出村庄中存在强大的地方性共识,这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。我问村民是否知道有三十年不动地的情形,他们说:“听说过,那是村庄里家族势力大,欺负弱小家族的结果。”

其实,那些为土地调整而上访的人,大多不受欢迎,村民常常称呼他们“神经质”,这些人根据村庄伦理和地方性规范往往处于弱势地位,他们想借助法律和政策的力量来谋取利益。在土地承包实践中,他们往往借国家法律来维护自己利益,而不顾忌村庄内部的地方性规范和道义压力。在汝南县宋庄村冯西组,2005年调地时,一位民办教师刚刚转为公办教师,按照村庄调整土地的规则,承包地应当退出来,但他坚持不退,事情闹到了乡政府,乡政府支持这位教师。

起初村民们对这位教师非常恼火,背地里骂他“做人不讲道德,还为人师表呢”,但骂归骂,大家也拿他没有办法。宋庄村支书说:

“好在其他村民并没有学他”,“这样的人有一两个还没事,有十个八个就不好弄了。那样,我这个书记也没法当了。”因此冯西组直到现在还可以坚持土地调整。新邵县小溪村五组组长就曾为这“十个八个”烦透了。按照小组的规则,2006年应该进行大调整了,但有两户不愿出地,理由是五年前调地时村里有一户没有出地。而五年前不出地的农户被村民称为“神经病”,他从2002年起就抱着法律不放,还去省里上访过。因此,镇里都不敢惹他,小组长找他他更是不理睬。

其实,在农村社会中,土地调整往往是绝大多数农民的地权诉求。大多数乡村干部和农民认为,农地的分配必须适应家庭人口的变化。人口变化所带来的压力也确实是全国农村土地不断调整的重要原因。在皖北李圩村调查时,我发现土地承包不均等会导致农民收入差别悬殊,土地承包分配的不均始终是村民们向我反映最多的问题。李圩村1980年分地,1988年曾有过一次大调整,此后一直没有调地,这导致了很大的不平衡。比如,一位村民夫妻二人和三个未成年的儿子(没有女儿)在1988年分到了五份(10亩)土地,但现在全家老小已增加到14口人,而且家里的长孙过几年就要进入婚龄了,他们盼着村里重新调整土地,但这似乎不可能。而另一个家庭有一个儿子两个女儿,在1988年同样分到了五份(10亩)土地。两个女儿出嫁后,惟一的儿子和父母现在拥有面积很大的10亩土地,按照国家政策和法律,他们将在未来二十年继续耕种这些土地。

1980年代至今,几乎所有依靠务农生活的家庭,都必须面对因人口变化带来的土地压力。也许正是在这种压力下,全国各地农村都曾调整土地,以便适应家庭人口的变动,而不顾中央政策和法律的反对和禁止。许多村庄定期重新划分耕地,时间周期短的一两年调整一次,长的每隔五六年调整一次。这种土地调整是为了应付生死嫁娶所带来的家庭人口的变化。土地调整的目的在于使土地承包人均平等。针对这种情况,一些地方的政府在宣传政策和法律时,一直要求干部群众摆脱“增人就得增地、减人就要减地”的“误区”,他们反复澄清两个方面的“认识问题”。一是土地承包的主体是家庭而不是个人承包,人口变动就不能作为土地重新分配的理由;二是土地的供应制并不存在。要求调整土地的力量如此强大,以至于在取消农业税之前,基层政府不得不屈从于农民的地权诉求。因为如果农民的这种地权诉求得不到满足,他们就可能借此不交税费,他们会说:“家里有人无地,连吃的也没有,还交什么税?不把土地问题解决,不要找我收税。”为了确保土地调整中的“稳定”,很多县乡政府甚至会以文件的形式统一规定相关具体事宜,要求县乡各个部门与村庄合作。

由此可见,其实土地调整是大多数农民的地权诉求,当然这种诉求与民间的生存伦理,与集体化实践密切相关,也与地方性共识相关(陈柏峰,2008)。而那些为了土地而上访的村民则是“乡村败类”,类似于费孝通所讲述的因通奸被打,反而去县长那里告状的奸夫,他在乡间是败类,现代的法律却要保护他。显然,保护上访农民地权的现代法律,只是听信了乡村败类的一面之词。在传统社会,当一个“乡间败类”以法律为“武器”寻求自己的利益时,尽管国家法律可能支持他,但乡村极有可能谴责、排斥、惩罚他。但是今天村庄已经丧失了惩罚能力,当“乡村败类”不断出现时,村民也就逐渐习惯并不加谴责。这样,“乡间败类”的行为就在现代法律制度上具有合法性,然而,这样的法律制度却是不民主的,因为他忽视了绝大多数农民的地权诉求。

三、变现地权:强势群体Vs弱势群体

从理论上讲,权利包括占有、使用、收益、转让等方面的权能。农民对土地享有权利,在最终意义上当然可以通过转让来“变现”地权利益,这是自由主义权利理论的当然之意。在这种权利理论下,不能转让的所有权不是完整的所有权,更不用说,如果地权不能转让,这种地权当然是不完整的地权。受这种理论的支配,农地承包经营权经历了债权到物权的转换,这也是土地调整非法的理论依据。

在国家对农地承包经营权实行物权保护的基础上,耕地承包三十年不变,法律规定三十年之内实行“增人不增地,减人不减地”原则,对今后可能出现的人地矛盾,立法者设想通过土地流转途径解决,不再用行政手段调整承包地。物权化的农地承包权,将来可能被延长到七十年,甚至最终就变成了“永佃权”。这种制度设计的出发点是维护农民的利益,然而,只要我们关注地权利益的变现(土地流转),就可以知道,这种制度到底维护了哪种农民的利益。如果农民的地权可以变现,谁来充当买家?无非两种,一是本村留下来的土地不足的农户(极个别地方存在的跨县甚至跨省的移民),二是外来的商业资本。这里的变现,不包括外出务工经商,在城市没有稳定就业的农民工,短期流转土地的行为。因为这种情形一般是临时将土地流转给邻里亲友,并不考虑收益,甚至没有租金,更多考虑外出务工经商不可持续时回村种田的可能。

取消农业税后,从事农产品生产的农业变得有利可图。这种情况下,农村普遍出现了争地纠纷,很多外出务工经商的农民回村争地。他们的要求是合理的,因为他们也是村集体的一员,他们也要依靠土地来作为社会保障,有权从集体土地中获得经济收益。问题是农村土地并不因为外出务工经商农民回来争地,而产出更多。外出村民回来争地,并不是真正种地。他们在农业税较高而粮价较低、种地无利可图时,抛弃土地到城市务工经商。现在土地有利可图,他们回来争地,然后以一定价钱“流转”给在村种地的农民。也就是说,农村其实有两种农民,一种是真正指望通过土地来解决温饱,真正从事农业生产的农民,他们难以从农业中转移出去,依靠土地解决温饱问题;一种是可以从农村中转移出去,在城市务工经商来获得收入的农民,他们并不指望土地带来很多收益,而是有一点算一点,他们可以通过向真正种地的农民转租、转包来变现地权。

这样,这些农民地权的变现,等于是让那些可以向城市转移的农户高价将土地转卖给留守村庄的弱势农户,而村庄里的农户本来是可以通过调整免费获得土地的。我们知道,可以进城的农民,一般是农村中能力比较强,关系比较多,经济条件比较好的农民,他们是村中的强势群体,地权变现对他们有利,而且变现的收益都进到了本来已很富裕的城市。而那些能力弱、关系少、经济条件差的农民,却不得不花钱来买地。这样实际上造成了由留在农村的弱势农户花一笔钱来助强势农户到城市安居,从而导致了农村人财物的进一步外流,农民中的弱势群体在不断流血的过程中,又被进城的农民砍了一刀,从而使农村的情形更加糟糕。

问题还不只是那些要进入城市的农民回来要地,更多的是那些早已不是农民的市民也回村要地。我有一个朋友,在武汉市一家事业单位上班,他们刚出生的儿子也在老家分了地,说将来要在老家建别墅。虽然《农村土地承包法》二十六条第三款规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,并转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。”但是,现实中更常见的情况是,承包方的家庭成员中只有一两个而不是全部“迁入设区的市,并转为非农业户口”。贵州在全国最早确立了“增人不增地,减人不减地”的原则,贵州的土地承包期从1994年1月1日起算,耕地延长50年,非耕地延长60年。现在贵州许多有能力的人,虽然已经在城市工作,户口也已迁出村庄,但仍然在村庄中拥有承包土地,他们将土地租给那些没有能力外出工作的村庄内的村民,从而变现地权利益。

这最终就使得那些能力弱的村民,成了有能力进城农民的“佃户”。“佃户”的生成不但有违公平,而且使村庄的公共性处于崩溃的边缘。进城村民的生产生活已与村庄没有关系,即使他们收取土地租金,也只占其总收入的很小部分,正因此,他们就不会关心自己在村庄土地的使用状况,而是“有一点算一点”。虽然这些不在村的村民拥有村庄中的土地,却没有积极性为村庄公共工程建设提供人财物的支持,这最终导致了村庄公共品供给的严重不足,从而给真正在村庄耕作的农民带来极大的经济损害。由于大量这种占有土地而不在村村民的存在,原本作为伦理性和功能性一体的村庄开始瓦解,村庄逐渐变得鸡零狗碎,不但作为功能共同体的村庄的利益遭到严重破坏,而且这种破坏会迅速上升到社会、文化、心理等各个方面,最终导致村庄无法作为农民最后的生存希望和家园。因为土地制度的僵化,而使作为长期维系秩序的基础和治理的社会基础的村庄受到了严重损害。

如果不计较农民内部的强势群体和弱势群体的差别,农民还可以向商业资本转让土地来变现地权。商业资本高价购买土地不会用于传统农业,因为资本经营的效率并不比小农家庭强,这样就无法赚钱。资本下乡一般会集中在高效农业,集中在经济作物的种植上。若大量商业资本投资于此,就会挤占过去由农户占有的经济作物和高效农业上的收益,这些高效农业也可能会因供过于求而全线破产。当然,商业资本也可以通过规模化经营来获取利益。关键的问题是,中国只有18亿亩耕地,如果让农业资本家经营,规定按人均100亩计算,则不到2000万农业资本家就可以满足全国耕地的农作需求,那剩下8亿多农民以什么为出路呢?成为农场工人——新的佃农?

有人说,要相信农民的智慧,他们会根据家庭情况作出理性的选择,找到利益最大化的出路。若果真如此,那么印度、东南亚、拉美发展中国家的大批无地流民又是从哪里来的呢?若果真如此,历史上又怎么会有那么多的土地兼并呢?一个农户转让土地,不是在这个农户的上升期发生的,而往往发生于这个农户遇到无法克服的困难的时候。因此,地权的集中几乎总是要以部分农户跌入贫困的泥潭为代价,与农民的破产、流亡联系在一起的,地权变现对于贫苦农民是失去生产资料的悲惨记录,他们因为急用钱银,不得不变卖土地,因为生活所迫不得不变现地权。一户5口之家的农民变现10亩土地20年的承包权,价钱高达10万。农民种地10亩一年的收入不会超过5000元,还不算劳动力投入。因此,理性的做法就是出让土地,这样全家人不干活就可以获得收入。但他们不知道,10万元现金维持不了一家人20年的生活。农民的“理性”怎么敌得过资本的理性?正如股民的理性怎么敌得过华尔街的理性?正如股市有能力套牢“理性”的城市人,今日之资本也有能力诱使农民“自由自愿”的变卖土地、变现地权,迫使他们过上“自由”的生活。

这样一来,当土地流转等变现地权的措施被表达为维护农民地权和利益时,其实,它可能维护的是农民中的强势群体的利益,伤害的是农民中弱势群体的利益;也可能维护的是强势的资本的利益,伤害的是弱势的农民的利益。在相应的地权诉求表达结构中,农民中弱势群体的利益,或者农民的真正利益是缺位的。因此,当我们认为自己是在替农民说话时,我们要明白我们是真的在为农民说话吗?为那一部分农民说话?我们是在为真正需要我们说话的农民说话吗?若不是这样,我们所表达的地权诉求背后到底是何种诉求呢?

四、农民地权:诉求表达与实践

从上述分析来看,当前扩大地权、稳定地权、变现地权等多方面的表达都处在一个复杂的结构中。造成这一现状的原因很复杂,至少包括以下几个方面:

第一,当前我国农民已经发生了分化,不再是铁板一块的,因此不同的农民有不同的地权需求,有不同的利益诉求表达。有的农民举家外出务工经商,或因子女在城市工作离开农村而到城市生活,他们在城市有了稳定的就业和收入,已经融入城市生活。他们并不需要依靠农地来维持生活或换取进城准备金,他们对地权利益可能不在乎,也可能抱着有一点算一点的态度。在债权化的农地承包经营权制度下,这些人理应放弃地权,而不是成为“在城地主”。另一些农户也举家外出务工经商,已小有资本,在城市也有了临时性的就业,但经济条件仍然较差,希望在城市购买住房或投资小本生意,地权利益可能帮助其在城市立足。不过,他们完全变现地权,将可能丧失在农村的最后保障,因此存在较大的风险。有的农户只是暂时外出务工经商,因不方便耕种土地,他们会临时将土地流转给邻里亲友,这种流转并不考虑收益的多少,他们考虑的是能够顺畅地流动于城乡之间。地权对他们而言是一种底线社会保障,而不是可以变现的财产。更多的农户从事小规模的家庭耕作,他们的承包耕地太少,而希望多租种一些耕地,以达到适度规模经营。他们中有一些人可能可以免费或低价从其他村民那里获得土地;另一些人却不一定有足够的关系和资金去接受其它农户期望变现的地权,他们期望能够不花成本地从村集体得到更多的土地。

第二,农民的诉求表达,没有真正被学者和媒体理解,部分农民群体的诉求可能被当作所有农民的诉求,甚至一些社会利益群体的利益表达被包装成农民诉求而出现在公共话语中。个别农民资本家期望能够从事大规模农业经营,比如通过租种上百亩乃至数千亩耕地从事粮食等大宗农产品生产,或者从事经济农业生产,比如种植中药材、水果、蔬菜、苗木、花卉等,以获取高额收益。他们期望获得更多的土地,他们的期望被一些媒体无意或者故意表达为所有农民的地权诉求,以期望立法者和政府作出对他们有利的决策。更加糟糕的是,甚至一些商业资本也跃跃欲试,想通过影响混淆视听,将他们对城郊村或风景名胜地区的地权诉求,包装成所有农民的地权诉求,从而影响地权决策,然后在合法的外衣下实现资本利益。资本的利益诉求必定不会停留在当前合法的范畴之内,他们期望通过改变立法来达到一切可以谋取利益的地方。我们对此不能不有所防范。理解地权诉求的表达结构,是戳穿资本打着农民旗号诉求地权的第一步。

第三,并不是所有的农民理解自己的根本利益之所在,或者即使理解也难以在现代话语系统中有效表达自己的地权利益诉求。当学者在调研中,或者媒体在采访中问农民“你是否希望扩大地权”,农民当然说“希望”。农民表达这一诉求的背后经验可能是,不希望政府过多干涉农民的种植结构,或者是承包土地可以对政府提出水利供给要求;而学者和媒体却可能将其表达为农民希望土地得以私有化。同样是“扩大地权”,农民与学者、媒体所表达的意涵完全不同。当然,有些农民可能真的期望土地得到私有化,但他们没有真正认识到私有化的后果(如在水利供给方面的后果)。同样,农民希望能够有更顺畅的土地流转渠道,背后的经验是,外出打工,需要将承包地转租,但由于承包地高度分散,全部转租很麻烦。学者和媒体可能理解为农民喜爱“公司+农户”或“股份合作制”,认为这可以保障地权转让权能的实现。

正因此,面对农民地权问题,尤其是保持在地权制度安排中的审慎,就不但要听取农民的地权诉求,还要把握农民地权诉求的表达结构,这样才能真正把握农民的地权诉求。从目前的情况综合来看,从整体上而言,完善土地集体所有制最能保护大多数农民的最根本利益。

第一,土地集体所有制,构成对可能侵犯农民利益的有效制衡。农地属村民集体所有,而不是国有,国家征用农地就必须给予

农民适当的经济补偿,并担负起为失地农民安排未来生活的道义责任;土地集体所有而非私有,构成抵抗资本剥夺农民的屏障(潘维,2009)。权利不可能停留在文本上,而需要实现的手段。较之个体农户,集体是有组织的,不容易被资本各个击破。否则,资本购买了水系中的关键地块就可能逼迫其它农民就范。

主流的观点认为,土地集体所有制是一种公有制,因产权不明晰、权利主体缺乏而使得权利的维护困难重重。这是一种误解。在计划经济条件下,土地集体所有制是公有制的组成部分。通过“三级所有,队为基础”,通过生产的指令性计划,集体所有的土地被纳入到全国生产计划中。但是在市场经济的条件下,土地集体所有制是一种私有制。集体成员共同行使占有、使用、收益、转让等权能,对集体外的任何成员有排斥作用。与一般私有制不同的地方在于,它是一种有组织的私有制。土地集体所有制的具体形式多样:一是共同共有,共同使用,如公共池塘、墓地、祠堂、风水林木等,全体村民共同占有、共同使用、民主管理、专人负责;二是共同共有、按份承包,如耕地、山林、自留地等,农户家庭承包、经营收益,过去需要向政府上缴农业税,向集体上缴共同生产费用于公共服务,现在已经取消;三是共同共有、特定农户承包,如荒山、荒坡等,由特定农户承包、经营收益,需要向集体缴纳承包费;四是共同共有、农户占有使用,如宅基地。这些形式都表明集体土地所有制的权利界限是非常明确的,产权是清晰的,主体并不缺乏。

现实中,基层政府和资本侵害农民地权,不是因为地权的产权不明晰,而是因为地方政府没有依法行政,与资本勾结起来,侵犯农民的私有产权。村干部侵占农民土地补偿款,不是因为土地产权模糊,是因为村庄没有落实民主管理,法律没有得到遵守。这不是地权制度设计的问题,而是其它措施的问题。试想想,城市的私有房产毫无争议地属于私有产权,倘若基层政府不遵守法律,勾结资本和黑社会,私有产权能顶用吗?面对农民地权容易遭到侵害的现实,农民地权利益的可能保护者有三:政府、法律和集体。政府常常侵害农民地权,因而是靠不住的;法律常常为有产者利用(立法直接倾向有产者,司法更是需要财产作为后盾),同样是靠不住的;只有加强农民集体力量,完善集体所有制,加强农民组织,完善组织内部的民主管理,这样,抵制对地权的侵害才有现实可能。

第二,土地集体所有是保障农村中弱势群体利益的有效手段和保障。集体所有是地权平均分配的基础。“统分结合,双层经营”,是中国农村土地集体所有制的特色。农地私有,发包耕地和分配房基地就失去了主体,失去了法律依据,分配正义也就失去了保障。废除了集体,弱势群体的利益保障就缺乏广泛的制度性渠道。

与激进的土地改革建议相比,现行土地制度是一个稳健的制度安排。当前削弱集体的土地承包权物权化制度导致了阶层分化,但目前不会导致严重的社会后果。而将来是否会导致严重的社会后果,这取决于中国宏观经济的发展。目前渴望更加平等的地权的农民普遍预期,第二轮承包的30年期限届满后,土地占有格局会得到调整。一旦土地私有化或变相私有化,政府和村庄将在过长的时间内缺乏对土地占有状况的足够调控能力。这关系着党能否真正带领不同阶层的农民走向“共同富裕”(陈柏峰,2009)。因此,当前应当坚守现有稳健的土地制度安排,并以合适的方式保障贫弱农户的地权。目前有些乡镇政府和村庄对土地占有状况进行微调,收到了良好的社会效果,其主要方式是通过协商,让种田大户拿出一部分土地分配给贫弱阶层农民。另外,可以考虑规定地方政府和村集体在土地流转市场中有“优先购买权”,让地方政府或村集体拿出一部分扶贫款,从土地流转市场中获得农地承包权,并以扶贫的方式分配给贫弱农户,这也许也是一个可行的办法。

参考文献

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李昌平:《扩大农民地权及其制度建设》,《中国图书评论》2009年第1期。

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陈柏峰:《土地流转对农民阶层分化的影响》,《中国农业观察》2009年第4期。

作者单位:中南财经政法大学法学院

责任编辑:曹 英