从黄瑶案检视地方政协干部制度

尹鸿伟

各级政协领导的人选不应该限于党委、政府到点换届的领导，甚至是从政治竞争失败的领导中产生，而应该把政协干部的培养与党委、政府及人大等组织、机构放在同一个框架下考虑。

地处贵阳市中心新建成的贵州省政协大楼最近令路人侧目，因为原在24楼上班的政协主席黄瑶已被有关部门带走调查。此前，他仅在新办公室里工作了一个多月。

2009年11月初，中组部公开证实，因黄瑶在黔西南布依族苗族自治州任职期间，对一个中央扶贫项目的违规操作及涉嫌收受下属官员财物，生活腐化、包养情妇等严重违纪情况，中央决定免去其贵州省政协主席职务。

黄瑶是贵州省10多年来被拉下马的最有权力的高官之一，他1978年2月就加入了中国共产党，是为数不多的少数民族——布依族干部。曾经先后担任贵州省黔西南州州委书记、贵州省委宣传部长和贵州省委副书记等重要职位的他，和其他许多到点换届的高官一样，最后的政治生涯是坐在了政协主席的位置上。

显然，黄瑶被拉下马不仅仅意味着中央要继续深入地打击腐败问题，其中引人注目的还在于其政协主席的身份。事实上，有关地方政协主席不断落马的消息已经目不暇接：全称为“中国人民政治协商会议”的主席职位似乎也不乏贪官，尽管众所周知其并不拥有现实中的实际权力。

本来，政协的主要职能是政治协商、民主监督和参政议政，其是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式。相较之下，政协主席不断落马现象就显得格外刺眼。

落马主席前赴后继

在中国社会各方面出现转型的过程中，党政官员们依然掌握着大量权力，这使得他们的面前不乏贪腐的机会。作为中国国家权力的重要组成部分，“五套班子”之一的政协机构，似乎也很难“出污泥而不染”。

仅举例省部级政协主席：2005年12月，黑龙江省政协原主席韩桂芝以受贿罪被判处死刑，缓期两年执行；2007年6月，天津市政协原主席宋平顺开枪自杀，中纪委同期宣布开除其党籍，并称其道德败坏，滥用手中权力，为情妇谋取巨额不正当利益；2009年4月，中纪委、中组部证实，广东省政协原主席陈绍基涉嫌严重违纪，已决定免去其领导职务，正接受组织调查。

如果再谈到省级政协副主席及省级以下政协主席的情况，更是不胜枚举：2007年1月，安徽省政协原副主席王昭耀因受贿罪、巨额财产来源不明罪被判死缓；2008年6月，陕西省政协原副主席庞家钰因受贿罪、玩忽职守罪被判处有期徒刑12年；2008年9月28日，中纪委通过媒体正式发布消息：河南省政协副主席孙善武已被开除党籍、公职。

究竟是政协这个部门出了问题，还是这些官员的问题的暴露发生在任职政协期间?答案一目了然。

“各种各样的政协主席落马，基本与其政协的职位无关，即所披露的各种违纪、贪腐行为几乎都在此前的职位期间所犯。”长期从事公共行政及制度研究的四川大学教授赵建伟说，“不仅仅是政协系统存在这样的情况，各级人大部门的一些领导落马情况也大同小异。”

事实上，韩桂芝大肆卖官的腐败举动就发生在其任黑龙江省委组织部长、省委副书记位置上；黄瑶的腐败也是在其任黔西南州委书记期间；王昭耀的腐败则是在其担任安徽省阜阳地委书记、副省长、省委副书记期间；庞家钰的腐败是在其担任陕西省宝鸡市市长、市委书记的位置上；孙善武也在任河南省委常委兼洛阳市委书记期间出的问题。

赵建伟表示，尽管有关部门的通报和媒体的报道总是习惯把“政协主席、副主席”的头衔挂在这些贪腐官员身上，但是必须说清楚他们的行为几乎都是发生在就任政协领导之前，就任之后发生的为数很少。

众所周知，对比党政机关的各种部、委、办、局的权力部门，政协机关的确是个不折不扣的清水衙门。现实中，一名领导干部到了政协，大体上便意味着官场仕途的终结，也由于这个原因，一般年轻有为的人也不会被安排到政协去，或者其自身也不愿意去，更多的情况是一些年纪偏大，差不多快退休的人才愿意去政协机关“养老”。

之所以政协主席们之前在其它领导岗位上不容易出问题，一种情况是因为其手中有权力能够摆平各种举报与调查，甚至还不断升迁掌握着更大的权力；而到了政协后，实际权力的丧失往往招致有关部门的随意调查、处理而无力抵抗。

赵建伟认为，一些党政领导在任主要领导时，所行之事众目睽睽，转到政协任职后，人们的关注度自然会大降，反而对其起到一种很好的“保护”。或者有些即将出问题的官员往往是“被逼”到政协部门去任职，“换一种身份落马”似乎已经成为众所周知的一种官场惯例。

落马政协主席如此前赴后继，显然需要让全社会更加敏锐地承担起关注政协主席职位为何屡屡出贪官的责任，并且需要政策的制定者、执行者和社会各界共同发挥作用。

另类信号

目前，全国政协已经发展成为涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别以及2000多名政协委员的政治组织。同时全国、省、市、县四级政协组织有3161个，各级政协委员有60余万人。

自觉服从中国共产党的领导，在思想上与党委保持高度一致的政协组织在党和国家政治生活中的地位越来越重要，作用越来越突出。仅以办公条件而言，近年来各地政协机关都纷纷建盖了崭新的政协大楼，许多都不亚于同级的党委政府和人大。

尽管政协主席没有实际上的权力，但是能够最终获得这个职位的却都是前任党委、政府的主要干部，而且多数为分管过组织工作的副书记或常委，以保证政协组织“在思想上同党委保持同心”、“在目标上同党委保持同向”和“在行动上同党委保持同步”的工作方针得以落实。

赵建伟说：“目前政协系统并没有自己的领导培养机制和内部上升通道，而必须由党委领导下的组织、统战部门来决定和安排，政协机关的主要领导人选必须从党组织内部产生。按照平级或者升级的习惯思路，能坐到政协领导位置上的官员，之前的级别肯定不会低。”

例如韩桂芝担任过黑龙江省委组织部长、省委副书记等职务；陈绍基担任过广东省政法委书记、省委副书记等职务；宋平顺担任过天津市政法委书记、市委副书记等职务；黄瑶担任过贵州省委宣传部长、省委副书记等职务。

即便是安徽省政协原副主席王昭耀，之前也担任过安徽省副省长、省委副书记；河南省政协原副主席孙善武，之前也担任过洛阳市委书记；陕西省政协原副主席庞家钰也担任过宝鸡市市长、市委书记、市人大常委会主任；深圳市政协原副主席刘涛也担任过深圳市委组织部长、市委副书记……都曾经是掌握一方或一领域核心权力之人。

现行的体制下，一个重要的特点是，曾经担任过党政高级干部的官员们很少有直接

从任上退休的，最后的工作经历多是被安排到政协、人大过渡。许多地方已经习惯把部门里一些无法大用，不能放到党委政府重要岗位任职，同时资格较老、任职年限较长的领导干部，照顾性地提任到政协、人大领导岗位工作；或者让一些在党委政府班子里任职时间较长，从年龄上看已没有继续上升空间的干部，转岗到政协、人大继续担任实职。

纵观后来落马的政协主席、副主席，之前都是各地赫赫有名的党政官员，可谓权倾一隅，这些官员在任期间一旦实施了贪腐行为，自然终生无法摆脱组织和法律的追查，更为将来政协机关因此背黑锅埋下伏笔。

例如湖南省常德市原政协主席彭晋镛，其当选政协主席才几天，办公室都还没有安排好就案发，其贪腐行为与政协并没有什么关系，而是此前他担任常德市纪委书记、市委副书记期间发生的。于是有人公开戏言：“生下来就让他当政协主席，干到退休也腐败不了。”

“从绝大多数涉案的政协领导的情况看，往往判决书或者有关部门的通报里都会有着类似的话语：身为领导干部，利用职权之便，收受贿赂，为他人谋取不正当利益。”赵建伟说，“由于现实制度的安排，一名政协主席即便真的‘滥用手中的权力，也很难‘为他人谋取不正当利益。”

他表示，“本来，担任过高级干部的人无论政治意识、工作水平等各方面都不差，可以帮助政协部门提高知名度和影响力，在凝聚人心、化解矛盾，促进政令畅通，维护社会稳定等多方面都能够有贡献，使其政治协商、民主监督和参政议政的工作效果更好，但是现实中许多情况事与愿违。”

不过，尽管政协的领导都是来自于原来的党政和部门主要干部，但是并不意味着他们能够继续拥有权力，或者能够解决一些具体的问题。

比如，在2009年3月的全国“两会”期间，众多全国政协委员痛批高校行政化趋势日益明显，一致要求“取消大学行政级别，民主遴选大学校长”，但是除了引得舆论哗然，媒体关注，事后什么也没有改变。

政协干部制度应该修改

“在中国的干部安排上已经形成一种不太正常的情况，由于同级政协领导的级别与党委、政府和人大领导一样，所以一些领导往往会把到政协当作‘最差的选择。”四川大学教授赵建伟说，“各地方一直有着把不能继续留任，不能提拔到党委、政府、公检法任职的人安排到政协。”

他强调，一方面是不少政协主席之前本身就藏有问题，另一方面他们很多是政治竞争或者权力博弈的失利者，这会使得他们带着政治积怨来到政协岗位，“后一种情况的官员往往都会招来政治报复的可能，假如其本身就有问题，那么落马就指日可待了”。

赵建伟表示，认真把好政协领导来源关已经是一个必须重视的问题，党委、政府部门一直在强调不能让官员“带病升迁”的思路同样应该贯彻到任命政协领导上，即有问题嫌疑的官员不应该被安排到政协来，而应该用其它方式协调、解决。

他还建议，今后官员是什么位置上犯事，对外公布就冠以哪个原职务，“不应该扯上之前的，也不要扯上之后的”。如果每次都对其冠名“原政协主席、副主席”，实则是对政协机关的冤枉和不负责任。

显然，这些问题如果不能够及时处理，把监督的关口前移，还会有更多的“问题干部”由于制度安排而进入政协，坐到主席、副主席的位置上。即使事后反腐利剑能够劈到他们头上，其个人属咎由自取，但是其给政协机构带来的负面影响却不是轻易能够消除的。

“目前，中国共产党的一些制度已在改革，其组织结构和工作方式都在调整，相对应的民主党派、政协组织的制度也应该得到调整。”赵建伟说，“现在一些地方已经出现干部的任免和调换都请政协机关参与监督，这是一种有益的尝试，应该进行总结和推广，让各级政协组织能够正常开展工作，发挥更大的作用。”

他表示，各级政协领导的人选不应该限于党委、政府到点换届的领导，甚至是从政治竞争失败的领导中产生，而应该把政协干部的培养与党委、政府及人大等组织、机构放在同一个框架下考虑。

“各种组织、机构的干部可以相互交流，一方面不但其他机构的干部可以进入政协，政协的干部也能够正常进入其他机构任职，实现各组织机构的干部互换或交流正常化，这样也将能够吸引更多优秀人才进入政协部门工作，对于党和国家机关工作的全面开展极为有利。”赵建伟说。

另外，一些地方党政官员为了获得经济增长，甚至达到个人目的，也出现把政协委员、政协领导位置安排给一些社会上有钱有势的老板、大款，甚至包括一些有广泛人际关系的明星；同时也有一些暴发户甚至地方黑恶组织头目也希望获得政策、法律上的优待，甚至影响政府的决策，纷纷想办法戴上政协委员的帽子成为“红顶商人”，最后这些人往往同样东窗事发，使政协机关不断陷入尴尬的局面。

2009年7月，继《省委书记》《人大主任》等反映党和国家机关工作的电视剧之后，第一部反映政协工作的大型电视连续剧《政协主席》已在青岛正式开拍，该剧将反映政协在贯彻落实科学发展观中的积极作为和对自身工作的全新认识，也是政协成立60周年的献礼片。毫无疑问，真正的积极有为，必须以革除现有的体制弊病为前提条件。